Программно целевой метод составления бюджета. Методы планирования бюджетных расходов. Сущность программно-целевого метода составления бюджета

Программно-целевое бюджетирование - как метод повышения эффективности бюджетных расходов

Последовательная реализация жесткой бюджетной политики в последние годы, в существенной мере подкрепленная развитием казначейской системы исполнения бюджета, обеспечила установление контроля за использованием как государственных, так и муниципальных финансовых ресурсов. Но это, однако, не привело к существенному росту результативности бюджетных расходов. В целях повышения результативности бюджетных расходов и оптимизации управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Основной целью реформирования является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. В соответствии с основными положениями Концепции органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано разработать и реализовать меры по повышению результативности расходов соответствующих бюджетов.

Преобладающее в составе расходов финансирование сети бюджетных учреждений и воспроизводимая год из года структура расходной части бюджета, в том числе и бюджета муниципального образования "Город Орск", препятствует концентрации усилий по решению наиболее насущных социально-экономических задач и проведению каких-либо структурных изменений. Формирование бюджетов по принципу "от достигнутого" не гарантирует, что выделяемые ресурсы эффективно обеспечивают реализацию всего комплекса целей муниципальной политики.

Одной из основных задач, призванной помочь в осуществлении данной проблемы, определена разработка мероприятий по совершенствованию бюджетного планирования, с применением элементов программно-целевого бюджетирования (бюджетирования ориентированного на результат), на основе которого финансовые ресурсы будут распределяться между получателями средств бюджета муниципального образования "Город Орск".

Смещение акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" позволит повысить ответственность и расширить самостоятельность участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. В рамках концепции "планирования результатов" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Переход от "планирования ресурсов" к "планированию результатов" позволит существенно повысить гибкость и управляемость структуры расходов муниципального бюджета, а в перспективе - проводить мониторинг и оценку эффективности реализации целей муниципальной политики в целом, соответствующих имеющимся финансовым возможностям.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение.

В связи с этим необходимо: местный бюджет муниципальный доход

1. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

· увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;

· увеличение заработной платы, денежного довольствия;

· предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации);

· увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями.

К действующим обязательствам, в частности, относятся:

· трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

· обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

· обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) и др.

Это позволит существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

· удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

· поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

· ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

2. Совершенствование среднесрочного финансового планирования.

Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. При этом с точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты основополагающее значение имеет включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результативности бюджетных расходов.

3. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.

К достоинствам программно-целевого бюджетирования можно отнести следующее:

· переход на программно-целевое бюджетирование позволяет критически пересмотреть существующие направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осуществляющихся "по инерции"

· органы власти предоставляют населению именно те блага и услуги, в которых те реально заинтересовано. Программно-целевые методы формирования бюджета обеспечивают финансирование именно тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей мере отвечает потребностям граждан и характеризуются наивысшими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях;

· повышение ответственности главных распорядителей бюджетных средств (управлений, комитетов и т.д.) за конечный результат, под которым имеется ввиду не просто предоставление определенного объема работ, но и достижение определенных качественных показателей. Чему, например, способствует регулярная публикация отчетов о достигнутых результатах работы управлений (образования, здравоохранения и т.д.), что позволяет населению города реально оценивать деятельность органов власти в целом. При этом, основной акцент контроля за исполнением бюджета со стороны контролирующих органов переносится с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым на оценку степени достижения запланированных показателей. Результаты такой оценки служат важнейшим источником информации для принятия решений о плановых ассигнованиях при подготовке бюджета на последующий год, в том числе - решений о прекращении финансирования определенных видов расходов при недостижении поставленных целей, и наоборот.

По городу Орску в здравоохранении внимания заслуживает новое направление в деятельности лечебных учреждений (поликлинического звена), такое как - врачи общей практики. В настоящее время в городе функционирует более 10 лечебных учреждений на базе врачей общей практики (амбулатории, поликлиники, частные практики). Это существенно снижает расходы местного бюджета. По нормативам - врач общей практики (1 должность) обслуживает - 1500-1600 человек населения. Например, микрорайон Терепец (6,0 тысяч населения) обслуживают 4 врача общей практики (+ 4 должности среднего и младшего медицинского персонала) - всего 8 должностей. В то же время, штат поликлиники в микрорайоне Турынино (8,8 тыс. населения) составляет 114 должностей медицинских работников. Подобные поликлиники, обслуживающие от 3 до 9 тысяч населения, имеют в штате от 50 до 150 должностей. Учитывая вышеизложенное, город сознательно понес определенные финансовые затраты, - на обучение врачей общей практики, что позволяет в настоящее время (подготовлено врачей общей практики - 76 человек) с минимальными финансовыми затратами решить вопрос оказания медицинской помощи населения города (в первую очередь - это "спальные", удаленные от центра, районы.

Следующим шагом является полная реорганизация поликлинического звена (сокращение количества бюджетополучателей (поликлиник) с 12 до 6 учреждений. Что позволит только за счет сокращения административно-управленческого аппарата сократить расходы бюджета более чем на 1,5 млн. рублей. Далее, в ближайших планах аналогичная реорганизация стационаров - объединение 4-х крупнейших стационаров города в одно лечебное учреждение.

В работе управления (учреждений) социальной защиты города приоритетными являются два подхода (метода) в расходовании бюджетных средств, позволяющих вести строгий и четкий учет за их расходованием.

Первый - решения по назначению и выплате тех или иных видов социальной помощи, организация возмещения выпадающих доходов предприятиям, предоставляющим льготы населению основаны на использовании единой базы данных по разным категориям населения (инвалиды, многодетные семьи, пенсионеры, дети и т.д.).

Второй - все виды адресной помощи (включая социальные пособия) назначаются и выплачиваются адресно, строго по заявительному принципу, т.е. при назначении пособий учитывается степень нуждаемости, оценивается уровень благосостояния каждого конкретного заявителя и решение о назначении любого вида адресной помощи принимается комиссионно.

Конечные результаты деятельности общеобразовательных учреждений г. Калуги ежегодно анализируются и обобщаются, издается справочник "Оренбургская школа" - накануне учебного года. Сравнительный анализ конечных результатов, условий и фактов образовательного процесса позволяют провести показатели, характеризующие работу образовательных учреждений города, и одновременно, дающие направление дальнейшего развития и, соответственно, финансирования тех или иных форм образования (создание и развитие тех или иных учреждений, форм дополнительного образования детей, работы с детьми по месту жительства и т.д.).

Среди этих показателей, например: показатель качества обучения, показатель увеличения (сокращения) контингента учащихся, увеличение (снижение) процента выпускников, награжденных медалями (похвальными грамотами) и т.д.

Так, например, изучение в динамике (за ряд лет) таких показателей, как: "количество учащихся, в системе уклоняющихся от учебных занятий", а также показателя "определение рейтинга школы по состоянию "преступности" определило необходимость создания в муниципальном образовании "Город Орск" специального учебно-воспитательного учреждения для детей подростков с девиантным поведением. В настоящее время в городе создано и функционирует специальная школа "Альтера".

Еще одним традиционным целевым методом планирования является непосредственно разработка и реализация целевых программ.

Данный метод имеет и положительные, и отрицательные стороны. Как положительное, можно отметить следующее:

· комплексный подход к решению поставленных задач;

· среднесрочный характер планирования

· определение объемов финансирования в зависимости от поставленных целей и задач;

· использование системы показателей для определения эффективности.

Негативным моментом является то, зачастую цели программ носят декларативный, неконкретный характер и недостаточно увязаны с программными мероприятиями. Оценки предполагаемых результатов не имеют серьезных оснований. Программы используются как дополнительный источник бюджетного финансирования текущих расходов местного бюджета.

Бюджетное планирование целевых программ продолжает осуществляться в рамках ежегодного планирования бюджета, несмотря на долгосрочный (в крайнем случае, - среднесрочный) характер этих программ. Финансирование программ производится на основе ежегодных заявок и выделения ассигнований, а не на основе долгосрочного бюджетного планирования.

Все это служит причинами несвоевременного завершения программных мероприятий, а зачастую - роста издержек по их реализации. В целях сведения данных негативных моментов к минимуму, в процессе подготовки и согласования бюджета города Калуги на очередной финансовый год, целевые программы, разработанные главными распорядителями бюджетных средств, оцениваются исходя из их соответствия приоритетам социально-экономической политики (в 2004 году это были: образование, здравоохранение, транспорт) и фактической эффективности. В 2008 году в адресную инвестиционную программу включены только мероприятия, которые будут завершены в этом же году, то есть исключено их удорожание в случае перевода на следующий год.

На реализацию городских целевых программ на 2012 год планируется направить 103,3 млн. рублей. Прогнозируемые обязательства позволят выполнить следующие мероприятия:

· по Городской целевой Программе "Снижение смертности от сердечно-сосудистых заболеваний на 2012-2015 гг." в целях внедрения в практику эффективных методов борьбы с артериальной гипертонией, проведением профилактических мероприятий и ранней диагностикой больных с артериальной гипертонией, планируется направить 13,0 млн. рублей;

· по Городской целевой Программе на 2012 год "Город рядом" с целью совершенствования системы организации досуга населения по месту жительства, воспитания бережного отношения к общему имуществу, объектам благоустройства и соцкультбыта планируется направить 10,3 млн. рублей. Средства планируется направить на ремонт и восстановление существующих детских спортивных площадок, приобретение для них оборудования, благоустройство дворов и прилегающих к ним территорий, санитарную обрезку деревьев и кустарников, на проведение мероприятий;

· по Городской целевой Программе "Социальная поддержка молодежи г.Орска на рынке труда на 2012-2015 гг." в целях оказания помощи в трудоустройстве подростков и молодежи города планируется направить 0,8 млн. рублей;

· по Программе "Безопасность образовательных учреждений города Орска на 2012-2015 гг." в целях оснащения образовательных учреждений современным противопожарным оборудованием, средствами пожаротушения, защиты здоровья и сохранения жизни обучающихся, воспитанников, работников во время их трудовой и учебной деятельности от возможных чрезвычайных ситуаций планируется направить 14,9 млн. рублей;

· по Городской целевой Программе "Приёмная семья. 2012-2015 годы" в целях оказания адресной социальной поддержки приемным семьям, обеспечения организации культурно-массовых мероприятий для семей, воспитывающих детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей планируется направить 0,4 млн. рублей;

· по Городской целевой Программе "Профилактика беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2012-2015 гг." в целях улучшения криминогенной обстановки в городе, защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, повышения эффективности межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, осуществления комплексного подхода к решению задач борьбы с подростковой преступностью планируется направить 0,1 млн. рублей;

· по Городской целевой Программе по профилактике употребления психоактивных веществ, борьбе с распространением наркотиков и пропаганде здорового образа жизни на 2012-2015 гг. в целях сокращения масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ в г. Орске планируется направить 0,1 млн. рублей.

Метод планирования - бюджетирование, ориентированное на результат не является новым в мировой практике и уже подтвердил свою эффективность во многих странах. Так, Австралия начала реформирование бюджетного процесса на принципах бюджетирования ориентированного на результат 20 лет назад. С тех пор процесс совершенствования бюджетной практики и процедур осуществляется там непрерывно. При подготовке проекта бюджета правительство определяет конечные результаты в виде общественно значимого эффекта, который оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере. Парламент утверждает ассигнования, необходимые правительству для достижения этих результатов. Министерства и ведомства, в свою очередь, определяют целевые значения показателей, которые они намереваются достичь с целью в максимальной степени содействовать достижению намеченных правительством результатов. Они также разрабатывают систему показателей с целью оценки социальной и экономической эффективности своей деятельности. На основе положительных результатов, достигнутых к концу восьмидесятых и девяностых годов "пионерами" внедрения данного метода планирования, многие страны преступили к реализации собственных программ преобразований в бюджетной сфере.

Введение

Глава 1 История возникновения программно-целевого метода

1.1 История возникновения программно-целевого метода

2 Преимущества и недостатки программно-целевого метода

Глава 2 Сущность и значение программно-целевого метода бюджетного планирования

2.1 Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

2 Целевые комплексные программы как эффективный результат программно-целевого метода

Глава 3 Использование программно-целевого метода при планировании бюджета Республики Бурятия

3.1 Социально-экономическая характеристика Бурятии

2 Практика планирования бюджета Республики Бурятия программно-целевым методом

Заключение

Список литературы

Введение

планирование бюджет программный целевой

Актуальность темы данной курсовой работы состоит в том, что программно-целевой метод - используется при финансировании отдельных государственных программ социального и экономического развития. Дает возможность выявить источники ресурсов для выполнения программ и определить эффективность этих программ.

Сама идея программно-целевого метода лежит в том, чтобы сосредотачивать внимание не только на возможностях бюджета, а и на том, как наиболее эффективно их использовать с целью получения конкретных результатов. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение особенностей применения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании, рассмотрение практики планирования данного метода при планировании расходов бюджета субъекта федерации.

К задачам данной курсовой работы можно отнести:

-изучить историю возникновения программно-целевого метода

-рассмотрение сущности программно-целевого метода бюджетного планирования;

-выявление преимуществ и недостатков применения программно-целевого метода;

-изучение практики планирования расходов бюджета Республики Бурятии программно-целевым методом;

-внесение предложений по эффективному планированию расходов бюджета Республики Бурятия программно-целевым методом.

Предметом исследования данной курсовой работы выступает программно-целевой метод бюджетного планирования.

Объектом данной курсовой работы является бюджет субъекта федерации - Республика Бурятия.

Методы исследования, использовавшиеся при подготовке курсовой работы, включают с одной стороны эмпирическую часть, а с другой - подкреплены объемной теоретической и методологической базой. В основе эмпирической базы курсовой работы лежит рассмотрение применения программно - целевого метода при планировании расходов муниципальных образований РФ. Теоретической и методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, законодательные и нормативные акты РФ, методические и справочные материалы.

Глава 1. История возникновения программно-целевого метода

.1 История возникновения программно-целевого метода

Впервые программно-целевой метод был введен, как ни странно, в частном секторе. Идея принадлежала американскому предпринимателю, собственнику автомобилестроительной компании «Форд» Линдону Джонсону, который в то время был президентом США. В середине 1960-х годов министр обороны США Роберт Макнамара перехватил эту идею и решил применить ее в министерстве, которое он возглавлял. Со временем было принято решение об использовании этого метода во всех министерствах США.

Практика использования программно-целевого метода составления бюджета проявилась достаточно эффективно. Бюджет стал понятней и четче благодаря конкретизации заданий для каждой программы, которую предполагалось финансировать из бюджета. Это касалось не только бюджета центральной власти (федерального бюджета), а и муниципальных бюджетов. Теперь большинство стран с рыночной экономикой используют элементы этого метода в бюджетном процессе, прежде всего Канада, страны Европы, Новая Зеландия, Австралия и много других, среди которых и страны бывшего Советского Союза. Отдельно значительных успехов в использовании программно-целевого метода достигли страны Балтии и Казахстан.

Сегодня большинство стран ЕС помогают другим странам в форме программ, направленных на достижение конкретных результатов. Международные финансовые организации, такие как Международный валютный фонд, Мировой банк, предоставляют свои займы другим странам по определенным программам. Это, отдельно, программа расширенного финансирования, программные системные займы для реализации конкретных проектов в разных отраслях экономики. Все эти программы четко описывают цель и ожидаемые результаты от направления средств, в ту или иную отрасль. Как показывает опыт, такой подход к финансированию проектов оказался достаточно эффективным, поскольку дает возможность проанализировать эффективность использования средств, при помощи сравнения полученных результатов с ожидаемыми (запланированными), а также сопоставить цель, на которую включаются средства, с конечными результатами от реализации проекта.

1.2 Преимущества и недостатки программно-целевого метода

В последнее время программно-целевой метод все чаще стал применяться в качестве инструмента бюджетного планирования. Выбор этого метода обусловлен прежде всего его особенностями и преимуществами, позволяющими осуществлять полный цикл управленческого процесса - от постановки задач планирования до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов.

Преимущества программно-целевого метода:

1.Дает четкое понятие государственным органам и обществу, на что тратятся бюджетные средства;

2.Обеспечивает прозрачность бюджета и дает возможность по последствиям исполнения бюджета оценить, достигнуты ли поставленные на этапе планирования цели и выполнены ли задачи;

.Требует более дисциплинированного бюджетного процесса, поскольку устанавливает конкретные показатели результативности и соответствующие показатели расходов, и тем самым тяжелее использовать эти средства на цели, которые отличаются от изначально определенных целей;

.Упорядочивает организацию деятельности главного распорядителя относительно формирования и исполнения своих бюджетов путем четкого расчленения ответственности между ответственными исполнителями в его системе по реализации каждой бюджетной программы, а также повышает ответственность главного распорядителя в целом за соблюдением ответственности всех своих бюджетных программ установленной цели его деятельности, их финансовое обеспечение и улучшает управление бюджетными программами;

5.Дает возможность повысить эффективность распределения и использования бюджетных средств, обеспечению приоритетных направлений и целесообразности отдельных расходов бюджета исходя из большей информированности относительно конкретной бюджетной программы;

6.Дает возможность пересмотреть функциональную классификацию расходов бюджета для приведения ее к международным стандартам и применение исключительно с целью составления сводных бюджетов;

.Целевая программа обеспечивает одновременное решение нескольких задач:

-планирование целей и желаемых результатов;

-расчет потребности ресурсов для каждого мероприятия в отдельности, для комплекса мероприятий по этапам реализации и в целом по программе на весь срок ее реализации;

-планирование деятельности исполнителей мероприятий в ключе программных задач и составление баланса ресурсов в системе стратегических целей;

-планирование ресурсов из различных источников в формате аналогичных программных целей.

Несмотря на ряд достоинств, всё же программно-целевой метод имеет недостатки:

.Методическая незавершенность. К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. В результате приходится адаптировать программные методы к уже существующим методам планирования и управления. Всё это существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных проблем, т. к. для них сравнительно нетрудно провести исследование по схеме "цель - система мероприятий - система управления".

.Программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем. Эта ситуация также связана с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Руководители программ при создании новых систем управления предпочитают действовать старыми проверенными методами, чтобы уменьшить риск. Однако это не всегда является оптимальным подходом, что не идет на пользу создаваемой программе.

.«Забывчивость» систем управления. Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты связывают это с тем, что такая связь первоначально не была учтена в полной мере при создании системы, определении её границ, структуры, функций и т. д. Кроме того, часто наблюдается несоответствие затрачиваемых ресурсов социальной значимости проблемы, что не способствует ее успешному решению.

.Отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ. В результате невозможно объективно обосновать необходимость создания программы и соответствующей системы управления для решения какой-либо конкретной проблемы.

5.Недостаточная оперативность. Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы. Например, десятилетиями замалчивалась проблема охраны окружающей среды, пока наконец не были созданы специальные программы. Рано или поздно проблемы всё равно "всплывают на поверхность", однако очевидно, что чем раньше та или иная проблема будет обнаружена и решена, тем больший ущерб удастся предотвратить.

Таким образом, программно-целевой метод имеет как преимущества при применении, так и недостатки. Все недостатки программно-целевого планирования связаны с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Следовательно, для оптимизации процесса программно-целевого планирования необходимы дальнейшие и более глубокие научные разработки в этой области.

Глава 2. Сущность и значение программно-целевого метода бюджетного планирования

.1 Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

Программно-целевое планирование - это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Сущность ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования. Т. е. программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели - пути - способы - средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем - более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Т. е. программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.

По сравнению с другими методами программно-целевой метод (ПЦМ) является относительно новым. Широкое распространение он получил только в последние годы, хотя был известен давно и впервые использовался еще при разработке плана Государственной комиссии по электрификации России. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования.

ПЦМ применяется при разработке целевых комплексных программ, представляющих собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.

Программно-целевое планирование может применяться на различных организационных уровнях: микроэкономическом - относительно отдельной организации, и макроэкономическом - относительно экономики страны в целом. В каждом из этих случаев существует своя специфика применения рассматриваемого метода планирования.

При программно-целевом подходе к внутрифирменному планированию основой управления организацией является так называемая целевая программа предприятия, в которой сформулированы цели фирмы и комплекс мер по их достижению. Т.к. условия внешней среды постоянно изменяются, то программу предполагается периодически корректировать и приводить в соответствие с текущим состоянием рынка. При этом краткосрочные программы развития фирмы являются конкретизацией и продолжением целевой программы предприятия. Проведение мероприятий по изменению целей фирмы и программы действий - это задача менеджера организации, руководителя высшего звена. Процесс программно-целевого планирования в организации проходит поэтапно. При этом выделяются следующие этапы.

1.Разработка общих целей.

2.Определение конкретных, детализированных целей на заданный, сравнительно короткий период времени.

.Определение путей и средств их достижения.

.Контроль за достижением поставленных целей путем сопоставления плановых показателей с фактическими.

На практике доказано, что применение программно-целевого планирования в организациях позволяет повысить точность прогнозов и приблизить плановые показатели к фактическим, что в значительной степени способствует успешному развитию компании.

Программно-целевой метод является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитых стран. Этот метод предполагает разработку плана исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению.

Перед программно-целевым планированием стоят и более конкретные задачи, такие как непосредственное влияние на размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых эколого-экономических ситуаций и т.д.).

Программно-целевой метод планирования и управления предполагает определенную документальную базу. Основным документом, характеризующим социально-экономические процессы в России с точки зрения планирования и определяющим регулирующую роль государства, являются прогнозы социально-экономического развития на соответствующие периоды. Их содержание выходит за рамки чистых прогнозов, т. к. они содержат реальные предложения по воздействию на экономику страны. Более конкретными плановыми документами являются комплексные целевые программы.

Таким образом, рассмотрев значение программно-целевого метода планирования расходов бюджета, можно сделать вывод, программно-целевой метод бюджетного планирования обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии установленными приоритетами государственной политики. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из ориентации бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств.

2.2 Целевые комплексные программы как эффективный результат программно-целевого метода

Целевая комплексная программа - это документ, в котором отражаются цель и комплекс производственных, научно-исследовательских, организационно хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, направленных на решение наиболее эффективным путем экономических проблем и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.

1.Социально-экономические программы - предусматривают решение проблем социального характера и повышение материального уровня жизни населения.

2.Научно-технические программы - направлены на решение научных и технических проблем, ускорение внедрения в производство достижений науки и техники, позволяющих обеспечить в ближайший период значительный положительный эффект. Перечень научно-технических программ формируется исходя из приоритетов развития экономики.

.Производственно-экономические программы - предназначены для решения крупных межотраслевых проблем в области производства, способствующих повышению эффективности действующих и развитию новых производств.

.Территориальные программы - направлены на преобразование регионов, комплексное освоение новых территорий и решение других задач в регионах.

.Экологические программы - представляют собой комплекс мероприятий природоохранного характера.

6.Организационно-хозяйственные программы - направлены на совершенствование организации управления экономикой.

Целевые комплексные программы различаются также по своей временной продолжительности. Они могут быть долгосрочными, разрабатываемыми на период свыше пяти лет, и среднесрочными - продолжительностью до пяти лет.

Разработка ЦКП с использованием программно-целевого метода осуществляется в определенной последовательности:

1.Составляется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание на разработку программы для ее решения, в котором определяются цели программы, лимиты ресурсов, участники реализации программы и другая необходимая информация.

2.Выдается задание на разработку программы для решения определенной проблемы. В нем отражаются цели программы, лимиты ресурсов, участники и сроки реализации программы. На этом этапе конкретизируются параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам. Генеральная цель разбивается на подцели.

.Формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы. Состав основных заданий программы устанавливается исходя из построенной иерархии целей. По каждому из заданий разрабатываются последовательные этапы их выполнения.

.Расчет основных показателей и ресурсного обеспечения программы. Определяются затраты материальных, трудовых, финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей. На этом этапе производится расчет эффективности реализации программы.

.Заключительный этап. Он связан с формированием программных документов, согласованием и, при необходимости, с утверждением программы.

На рисунке 1 представлены принципы отбора эффективных целевых программ:

Рис.1. Принципы отбора эффективных целевых программ

Концепция целевой программы должна включать следующие разделы:

-обоснование соответствия целей и задач целевой программы целям и задачам развития экономики и социальной сферы субъекта;

-обоснование целесообразности разработки целевой программы;

-характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода;

-возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы;

-ориентировочные сроки, а в случае необходимости - этапы решения проблемы программно-целевым методом;

-предложения по целям и задачам целевой программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой программы по годам;

-предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности от реализации целевой программы;

-предложения по исполнителям целевой программы;

-предложения о разработчике целевой программы и исполнителе-координаторе целевой программы;

-предложения по основным направлениям финансирования целевой программы; общие принципы и механизмы формирования мероприятий целевой программы.

Итак, целевая программа представляет собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, социальных, производственных, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления. По своему содержанию целевые комплексные программы подразделяются на социально-экономические, научно-технические, производственно-экономические, территориальные, организационно-хозяйственные и экологические.

Глава 3. Использование программно-целевого метода при планировании бюджета Республики Бурятия

.1 Социально-экономическая характеристика Бурятии

Республика Бурятия расположена в центре Азиатского континента, между таежными пространствами Восточной Сибири и обширными степями Монголии. Столица - город Улан-Удэ - основан в 1666 году. В республике 6 городов, 29 поселков городского типа, 615 населенных пунктов. Расстояние по железной дороге от г. Улан-Удэ до г. Москвы - 5519 км, а до Тихого океана - 3500 км. Современный аэропорт и Транссибирская железная дорога, пролегающая через территорию Республики Бурятия, создают великолепные условия транспортных связей не только со всеми регионами страны и европейскими странами, но и со странами Юго-Восточной Азии. Общая площадь ее территории составляет 351,3 тыс. км2. На природные условия Бурятии оказывает существенное влияние положение республики во внутренних частях Азии и удаленно теплая - пока не "станет" Байкал, температура воздуха в Бурятии зачастую в это время года выше, чем в европейских регионах страны. Сибирская весна начинает ощущаться уже в конце марта, но первая зелень пробивается в конце апреля.

Республика занимает выгодное географическое положение в системе взаимоотношений Российской Федерации со странами Азиатско-Тихоокеанского региона.

К числу важнейших из экономических условий хозяйственной специализации республики относятся особенности ее экономико-географического положения (ЭГП). ЭГП республики можно рассматривать, выделяя микро-, мезо- и макрогеографическое положения, имеющих важное значение для ее экономического развития. Микрогеографическое положение Бурятии связано с ближайшим ее окружением. Это, прежде всего, положение республики на побережье оз. Байкал, в поясе гор юга Сибири, в окружении ближайших ее соседей - Иркутской и Читинской областей, Республики Тува и Монголии. Каждый из элементов микрогеографического положения вносит, весьма, существенные коррективы в процесс формирования и развития производительных сил Бурятии. Среди них особо важное значение имеет байкальский фактор, связанный со сложной экологической ситуацией во всем регионе.

Мезогеографическое положение республики связано с центральным положением Забайкалья относительно обширной малоосвоенной территории Сибири и Дальнего Востока. Оно создает необходимые предпосылки для формирования здесь крупной базы освоения районов Севера и Дальнего Востока, способствует развитию некоторых отраслей машиностроения, промышленности строительных материалов и агропромышленного комплекса региона. Однако эти преимущества экономико-географического положения республики далеко еще не реализованы.

В макрогеографическом положении Бурятии выделяются три наиболее важных момента: во-первых, глубококонтинентальное географическое положение территории республики; во-вторых, ее чрезмерная удаленность от экономически наиболее развитых районов России; в третьих, ее близость к странам Азиатско-Тихоокеанского региона. Каждый элемент из названных особенностей макрогеографического положения также своеобразно и существенно повлиял на процесс формирования хозяйства республики. Так, глубококонтинентальное географическое положение территории предопределило особенности природно-климатических предпосылок развития агропромышленного комплекса Бурятии.

Большинство экономических связей республики по линии получения высококвалифицированных изделий обрабатывающей промышленности, в том числе, машин, осуществляется с отдаленными районами европейской части страны, существенно повышая транспортную составляющую себестоимости завозимых товаров. Поэтому отдаленность продолжает затруднять хозяйственное развитие Республики Бурятия, способствуя ее сырьевой специализации в межрегиональном разделении труда.

Необходимо учесть еще одну, не менее важную, особенность географического положения Бурятии, а именно, ее близость к странам Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР). Практически Забайкалье можно рассматривать как "транспортные ворота" России в АТР. В условиях современной демократизации общества, перехода к новым рыночным отношениям, перестройки экономической и политической жизни в стране открываются реальные возможности выхода районов Сибири и Дальнего Востока, в том числе и Забайкалья, на международный рынок с продукцией, прежде всего, обрабатывающей промышленности (а не с продукцией традиционных добывающих производств).

3.2 Практика планирования бюджета Республики Бурятия программно-целевым методом

От того насколько соотнесен бюджет с целями социально-экономического развития, насколько объективно распределяются имеющиеся ресурсы бюджета или сокращаются имеющиеся расходные обязательства зависит достижение целей социально-экономического развития. Решить поставленную задачу призвано внедрение программно-целевого метода планирования расходов.

В Республике Бурятия накоплен определенный опыт в данном направлении. Начиная с 2006 года, в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов Республики Бурятия, проводится работа по внедрению в бюджетный процесс методов бюджетирования, ориентированного на результат. Нормативными правовыми актами республики закреплены процедуры работы с докладами о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственными целевыми программами, перехода к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг. Составляются и ведутся реестры расходных обязательств. В рамках реализации федерального закона № 83-ФЗ ведется работа по уточнению правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений.

В 2011 году была принята Программа Правительства Республики Бурятия по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года.

В 2012 году в Республике Бурятия начинается новый этап внедрения программно-целевых методов - формирование республиканского бюджета по программному принципу.

Президент России в своем бюджетном послании призвал начать полномасштабное внедрение с 2012 года программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления.

Высшим руководством страны поставлена задача организации деятельности высших исполнительных органов власти на основе государственных программ. Государственная программа подразумевает собой систему мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации государственных функций достижение приоритетов и целей социально-экономического развития. На основе государственных программ должны формироваться бюджеты всех уровней. Это позволит увязать деятельность каждого органа исполнительной власти с приоритетами, зафиксированными в программных документах, обеспечить увязку стратегического и бюджетного планирования.

В соответствии с задачами Бюджетного Послания Президента РФ и Программы повышения эффективности бюджетных расходов в Республике Бурятия запланирован переход на программную структуру республиканского бюджета в 2012 году.

Таким образом, республиканский бюджет на 2013 год и на плановый период 2014-2015 годов должен быть сформирован по программному принципу.

В среднесрочном периоде удельный вес расходов республиканского бюджета, формируемых в рамках государственных программ, будет ежегодно возрастать.

Основное отличие программного бюджета от традиционного заключается в принципах его формирования.

При разработке программного бюджета в соответствии с целями и задачами программы социально-экономического развития в первую очередь формируется перечень государственных программ, затем разрабатываются и утверждаются государственные программы, далее на основе государственных программ формируется собственно сам программный бюджет, где и происходит стыковка стратегического и бюджетного планирования.

Соответственно новый формат бюджета предполагает изменение прав и обязанностей участников бюджетного процесса в сторону увеличения ответственности за его разработку. В связи с изменением порядка при формировании программного бюджета высший исполнительный орган власти субъекта федерации будет определять, сколько будет потрачено всего бюджетных средств, какая доля средств будет направлена на инвестиции, каким будет дефицит. Возрастает роль экономического органа в оценке эффективности программ, финансового органа в определении и распределении лимитов. Возрастает и ответственность исполнителей и соисполнителей программ, так как каждое ведомство должно составлять и защищать свой бюджет как набор программ, снабженных информацией о целях, задачах, мероприятиях, индикаторах, расходах на их реализацию, оценке их эффективности. Это требует законодательного закрепления. На республиканском уровне внесение изменений в Закон РБ «О бюджетном процессе в РБ» запланировано после внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ.

В связи с изменением формата бюджета перед ответственными исполнителями, соисполнителями государственных программ стоит задача своевременной разработки государственных программ и их утверждения.

В целях оценки ресурсного обеспечения государственных программ производится аналитическое распределение бюджетных ассигнований по государственным программам. Аналитическое распределение позволяет определить насколько те или иные расходы соответствуют целям социально-экономического развития, выявить непрограммные расходы. Кроме того, в условиях ограниченности финансовых средств аналитическое распределение становится своего рода потолком расходов; ориентиром, позволяющим избежать резкого роста расходов.

Особо следует отметить, что за рамками программ возможно останутся расходы, осуществляемые вне системы органов исполнительной власти. Например, это расходы на Народный Хурал, Счетную палату, Избирком, Судебную систему. Поскольку данные органы не входят в систему исполнительных органов власти, высший исполнительный орган власти субъекта РФ не вправе устанавливать для них какие-либо цели и настаивать на принятии программ. Также предположительно за пределами программ останутся расходы, осуществляемые за счет субвенций.

Государственная программа включает республиканские целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия. Поэтому программный бюджет предполагает внедрение программной классификации.

Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения поставленных целей. Стратегические цели выражаются в виде детализированных задач ГРБС. Поэтому в отличие от традиционного программный бюджет составляется на основе классификации расходов по типу услуг и целей. Реформирование классификации расходов будет осуществляться на уровне целевых статей и видов расходов.

Целевые статьи будут содержать информацию о целях, задачах, мероприятиях расходования средств.

Виды расходов будут содержать вид ассигнований и тип получателя расходов.

Успешность программного бюджетирования зависит от подотчетности. Поэтому исполнители и соисполнители по государственным программам, в том числе по подпрограммам, ведомственным программам и мероприятиям должны быть четко закреплены. Исполнители программы должны держать ответ за свои решения, действия и их последствия.

На уровне высшего исполнительного органа власти - отчет о выполнении ГП, РЦП, подпрограмм. На уровне министерств - ВЦП, мероприятия. На уровне учреждений - стандарты, государственные задания.

Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти требует создания новой информационной сети и технологий. В этом направлении на федеральном уровне ведется работа, в частности по внедрению электронного бюджета. В результате создания электронного бюджета будут достигнуты следующие результаты:

сформировано единое информационное пространство и осуществлена интеграция информационных потоков в сфере управления общественными финансами;

Обеспечена открытость и доступность для граждан информации о прошлой, текущей и планируемой деятельности ППО по подготовке и исполнению бюджетов;

обеспечена подотчетность органов исполнительной власти, созданы инструменты для повышения ответственности ППО за достижение результатов и использования ресурсов.

Заключение

При изучении сущности и значения программно-целевого метода бюджетного планирования на примере бюджета города Омска можно сделать выводы, что программно-целевое планирование - это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. Программно-целевой метод планирования состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению. Программно-целевой метод применяется при разработке целевых комплексных программ, представляющих собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.

Программно-целевой метод расходов, во-первых, способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию денежных средств для решения наиболее острых задач, и, во-вторых, является инструментом выравнивания экономического положения отдельных территорий.

В данной курсовой работе рассмотрено планирование расходов бюджета города Улан-Удэ программно-целевым методом. Программы, реализуемые в настоящее время на территории Улан-Удэ отражают приоритеты политики в конкретных сферах деятельности администрации области. Можно сделать вывод, что планирование расходов бюджета города Улан-Удэ программно-целевым методом является обоснованным и эффективным.

Список литературы

1.Постановление Правительства Республики Бурятия от 04.05.2007 № 151 «Стратегия социально-экономического развития Республики Бурятия до 2027 года»

2.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N145-ФЗ (ред. от 30.09.2010).

3.Александров, И.М. Бюджетная система РФ: учебник, 2-е издание /И.М. Александров М.: Дашков и Ко, 2007.

4.Балдина, С.В. Бюджетный учет в Российской Федерации: учебник для вузов /С.В.Балдина. - М.: МЦФЭР, 2009.

.Борисов, Е. Ф. Экономическая теория: Учебник. /Е.Ф. Борисов, - М.:Юрист, 2008.

.Вышегородцев, М. М. Управление бюджетом: учебник для вузов / М.М. Вышегородцев. - М.: Дис, 2008.

.Мысляева, И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / И.Н. Мысляева. - М.: Инфра, 2009.

.Поспелов, Г.С. Программно-целевое планирование и управление: Учебное пособие / Г.С.Поспелов, В.А.Ириков. - М:Экспо, - 2008.

.Райзберг, Б.А. Программно-целевое планирование и управление: учебное пособие для ВУЗов / Б.А.Райзберг, А.Г.Лобко. - М: Инфра-М, 2007.

.Рапопорт, B.C. Объективные предпосылки и основные положения целевого управления: учебное пособие / В.С.Рапопорт, Л.В.Родионова. - М.: Мысль, 2008.

.Руднева, Е.В. Целевые комплексные программы: организационно экономический механизм: учебное пособие для ВУЗов / Е.В. Руднева. -М.: Наука, - 2007.

.Стефанов, Н.Г. Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика: Учебник /Н.Стефанов, К.Симеонов, К.Костев, С.Качаунов. - М: "Прогресс", 2009.

.Финансы, денежное обращение и кредит: Учебное пособие. /Под ред. Сенчагова В.К., Архипова А.И. - М.: Проспект, - 2008.

.Эффективность бюджетных расходов на муниципальном уровне / Под ред. А.М. Лаврова. - М.: Издательство «Весь Мир», - 2009.

15.

.

Http://www.vtinform.ru

Репетиторство

Нужна помощь по изучению какой-либы темы?

Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.

На протяжении нескольких лет в России реализуются реформы в бюджетной сфере. Постоянный процесс реформирования общественных финансов - естественная реакция на запросы общества в части повышения качества общественных услуг. В последнее время на всех уровнях государственной власти предпринимаются активные шаги для перехода к программно-целевому методу управления общественными финансами. Переход к программному бюджету позволяет сосредоточиться на достижении целей и задач социально-экономического развития, обеспечить связь объемов финансирования с достигнутыми результатами, повысить эффективность бюджетных расходов и создать прозрачную и понятную систему представления бюджета .

В настоящее время в качестве инструментов программно-целевого бюджетирования рассматриваются многочисленные программные документы, например, до­клады администраторов бюджетных средств об основных направлениях их деятельности и ожидаемых результатах, целевые программы, реестры расходных обязательств публично-правового образования, реестры государственных услуг, государ­ственное задание. Однако перечисленные инструменты не объединены в единый механизм программно - целевого бюджетирования, не встроены в бюджетный процесс. Для перевода формирования проекта бюджета, его исполнения, составления отчетности об исполнении бюджета, финансо­вого контроля на программно - целевой принцип бюджетирования необходимо определить перечень долгосрочных целей социально-экономического развития публично-правового образования, источники финансирования мероприятий по их достижению, конкретные результаты достижения этих целей .

Использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе муниципального образования позволяет определить подходы к решению следующих задач:

- распределение бюджетных ресурсов по стратегическим целям;

- предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос;

- контроль за издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления;

Сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки эффективности и результативности расходов;

- повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;

- определение положительного общественного эффекта от услуги, а не только стоимости ее предоставления;

Смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;

- учет последствий принимаемых расходных решений.

Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными (муниципальными) расходами .

Государственные целевые программы являются эффективным инструментом реализации государственной политики на приоритетных направлениях социально-экономического развития. В условиях ограниченности бюджетных средств вопрос формирования приоритетных направлений реализации государственных целевых программ приобретает первостепенное значение. Предпринятые в последние годы попытки перехода от традиционного (постатейного) к программно-целевому бюджетированию показали, что отсутствие законодательно установленных приоритетов разработки новых целевых программ являются основной проблемой, препятствующей результативной реализации программно-целевого метода в бюджетном процессе.

В российской экономической науке отсутствует конкретный научный подход к механизму оптимиза­ции бюджетного процесса путем программно-целевого бюджетирования с встроенной системой инструментов финансового менеджмента. Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития России в условиях замедления роста бюджетных доходов и повышения требований к эффективности деятельности органов государственной власти делает еще более актуаль­ной разработку системы мер по модернизации управления финансами публично-правового образования.

Использование программно-целевого метода при составлении бюджета не только кардинально изменит идеологию бюджетного процесса, но и позволит увеличить его эффективность, потому что:

¾ процесс формирования бюджета начинается с сосредоточения внимания на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе;

¾ а затем – на ресурсах, необходимых для достижения этих результатов.

При использовании традиционных методов формирования бюджета внимание сосредотачивалось именно на ресурсах, результатам же внимание не уделялось.

Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).

Бюджетирование, ориентированное на результат, позволит муниципальным образованиям прекратить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития муниципального образования .

Несмотря на очевидные преимущества описанного подхода к управлению бюджетными расходами, внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, связано с рядом проблем, в том числе:

1) сложность быстрого достижения явных результатов в виде улучшения качества бюджетных услуг;

2) необходимость значительных временных и финансовых затрат для разработки количественных индикаторов оценки расходов, а также необходимость изменения формы предоставления отчетных данных и т.д.;

3) сложность изучения мнения населения о предоставляемых бюджетных услугах;

4) сложность формализации результатов и социально-экономического (общественного) эффекта бюджетных услуг;

5) стремление в ряде случаев к достижению определенного количественного значения индикатора как к самоцели, при которой не учитывается связь индикатора с желаемым общественным эффектом;

6) сложность определения взаимосвязи затраченных ресурсов и полученных результатов .

Переход к программно-целевому бюджетированию - сложный и достаточно длительный процесс. Длительность перехода связана с необходимостью решения целого ряда задач. Для многих муниципальных услуг количественные измерители их результативности неочевидны. Решению этой задачи будет способствовать разработка муниципальных минимальных социальных стандартов.

Грамотно поставленное бюджетирование позволит решить множество проблем в сфере управления муниципальным образованием, в том числе позволит оптимизировать ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования органов местного самоуправления и качество предоставляемых услуг, выявить и проконтролировать финансовые потоки предприятий, подведомственных структурным подразделениям администрации муниципального образования, усилить мотивацию труда, связав систему мотивации с достигнутыми результатами .

Литература:

1. Гареева, Л.М. Оценка эффективности деятельности муниципальных органов на основе системы бюджетирования, ориентированного на результат [Текст] / Л.М. Гареева, В.П. Кулешова // «Dny vědy – 2012» Dil Ekonomické vědy - с.49.

2. Иванчина, Е.Н. Актуальность перехода к программному бюджету на региональном и местном уровнях [Текст] / Е.Н. Иванчина // Финансы.-2011.-№6.-с.79.

3. Климанов, В.В. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне [Текст] / В.В. Климанов // Финансы.-2011.-№2.-с.9.

4. Курченко, Л.Ф. Разработка ведомственных программ при программно-целевом бюджетировании [Текст] / Л.Ф. Курченко // Финансы.-2012.-№2.-с.21.

5. Нестеренко, Т.Г. Бюджетная реформа: Альтернативы поступательному движению вперед нет [Текст] / Т.Г. Настеренко // Финансы.-2012.-№4.-с.3.

Основной целью любого современного демократического государства является рост качества и уровня жизни населения, главным фактором которого является эффективное государственное финансовое управление и качественное бюджетное планирование.

В большинстве стран мира под качественным бюджетным планированием понимается бюджетирование, ориентированное на результат, основным инструментом которого выступает программно-целевой метод. Мировой опыт стран с развитой бюджетной системой (США, Канада, Великобритания, Австралия, Франция, Швеция) показал, что масштабное применение программно-целевого метода бюджетного планирования повышает гибкость в управлении бюджетными ресурсами, способствует минимизации затрат и повышению эффективности предоставления государственных услуг, а также обеспечивает большую прозрачность и открытость бюджета . В силу этого актуальной и приоритетной целью Правительства Российской Федерации является внедрение программно-целевого подхода на всех уровнях бюджетной системы. Для регионов и муниципальных образований внедрение данного метода имеет особую важность, поскольку их услуги максимально приближены к населению и определяют качество его жизни, а бюджетные расходы стимулируют развитие региональной экономики и социальной сферы. Поэтому рассмотрение роли программно-целевого метода и изучение опыта его реализации в региональном финансовом управлении является актуальной задачей современных научных исследований.

Переход на новый уровень управления общественными финансами в Российской Федерации стал возможен благодаря проведению бюджетных реформ с 1999 г. по настоящее время. Суть их состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров. Достигается это путем внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, которое позволяет осуществить переход от бюджетирования со сметным финансированием деятельности к бюджетированию по программам, направленным на достижение измеримых конечных социально-значимых результатов; от планирования на один бюджетный год к планированию на три года. При этом основным инструментом его реализации является программно-целевой метод бюджетного планирования.

В рамках данной работы, ввиду возникновения неопределенности, связанной с внедрением в российскую практику понятия «бюджетирование, ориентированное на результат» (далее БОР), раскроем понятия и взаимосвязь БОР и программно-целевого метода бюджетного планирования.

В экономической литературе понятия «программно-целевое бюджетирование» и «бюджетирование, ориентированное на результат» зачастую отождествляются. Однако, на наш взгляд, это не совсем верно, поскольку «бюджетирование, ориентированное на результат» — понятие более широкое. Оно представляет собой метод планирования, исполнения бюджета и бюджетного контроля, обеспечивающий распределение бюджетных средств исходя из общественной значимости ожидаемых и конкретных результатов их использования с учетом приоритетов государственной экономической политики. В свою очередь планирование расходов бюджетов, с целью предоставления общественных благ, может быть реализовано с помощью различных методов бюджетного планирования. Таким образом, программно-целевой метод является одним из способов реализации системы бюджетирования, ориентированного на результат.

Программно-целевой метод бюджетного планирования основан на системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ. В арсенале программно-целевого метода присутствуют следующие инструменты: федеральные (долгосрочные) целевые программы (далее Ф(Д)ЦП); ведомственные целевые программы (далее ВЦП); государственные программы (далее ГП), государственные программы субъекта РФ, муниципальные программы.

Программно-целевой метод бюджетного планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Основными предпосылками внедрения программно-целевого метода в бюджетную практику России в 2000-е гг. явились следующие:

1. Расходы за 2000-е гг. существенно выросли, но без увязки с приоритетами, происходил торг за ресурсы и размывание бюджетной дисциплины.
2. Сохранились стимулы увеличения бюджетных расходов, но не были созданы условия для повышения эффективности бюджетных расходов.
3. Стратегическое планирование было слабо увязано с бюджетным планированием, а структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики.
4. Планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов было методологически не взаимоувязано.

Отметим, что активная фаза разработки государственных программ в РФ началась в последние пять лет в связи с появлением нормативно-правовой и методологической базы, которая включает в себя:

1. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм (Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588).
2. Методические указания по разработке и реализации госпрограмм
   (приказ Минэкономразвития России от 26.12.2012 № 817).
3. Перечень государственных программ РФ (распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 №1950-р).
4. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам (впервые сформировано в 2010 г. при подготовке проекта ФЗ о федеральном бюджете на 2011—2013 гг.).
5. Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» («программный» бюджет и бюджетная классификация).

В соответствии с ФЗ № 104 в результате введения в действие новой редакции ст. 179 БК РФ, устанавливающей правовые основания для формирования государственных программ РФ, государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ, такие понятия, как ФЦП и ВЦП, потеряли свою актуальность. В рамках указанного выше закона ФЦП и ВЦП, ровно, как и любые другие программы и их мероприятия, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств бюджета, подлежат включению в соответствующую государственную программу.

Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития. Она состоит из подпрограмм и федеральных целевых программ, которые в свою очередь делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности, решаемых в рамках государственной программы задач. Структура государственной программы представлена на схеме 1.

Схема 1. Структура государственной программы

Методические указания по разработке и реализации государственных программ определяют требования к разработке из проектов и подготовке отчетов о ходе их реализации и оценке эффективности, а также порядок проведения Министерством экономического развития мониторинга их реализации. Перечень государственных программ формируется исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. В перечне зафиксированы наименования программ, ответственные исполнители, соисполнители, а также основные направления реализации по каждой из них.

В Программе повышения эффективности бюджетных расходов определены следующие общие принципы разработки и реализации государственных программ:

1. Формирование госпрограмм исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения.
2. Определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию (достижение конечных результатов).
3. Установление для госпрограмм, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных, которые характеризуют удовлетворение нужд внешних потребителей, и непосредственных, которые отражают объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях.
4. Интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей госпрограмм.
5. Наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
6. Проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации госпрограмм с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации.

Государственная программа представляет собой инструмент увязки бюджетного и экономического планирования, поэтому в государственном финансовом управлении она занимает особое место. Модель внедрения государственной программы представлена на схеме 2.

Схема 2. Модель внедрения государственных программ

Таким образом, особенностями государственных программ является то, что они:

• вытекают из долгосрочной стратегии развития и являются инструментом достижения ее целей;
• объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели;
• состоят из подпрограмм, могут включать ФЦП;
• реализуются ответственным исполнителем, соисполнителями, которые отвечают за свои подпрограммы, и участниками;
• государственные программы РФ и субъектов РФ, а также муниципальные программы увязаны друг с другом (субсидии).

В субъектах Российской Федерации первые масштабные попытки практического применения программных принципов бюджетного планирования связаны с реализацией в 2004—2010 гг. программ реформирования региональных финансов, а затем пришедших им на смену программ повышения эффективности бюджетных расходов. В упомянутых программах, в частности, содержались разделы, предусматривающие применение методов и инструментов БОР, во многом совпадающих с программными принципами бюджетного планирования. В настоящее время в органах государственного управления и в экспертном сообществе четко не сформировалось однозначной позиции, каким образом внедрение программного бюджета должно осуществляться на региональном и муниципальном уровнях . Одним из наиболее актуальных вопросов в этой связи является нечеткое понимание того, должны ли субъекты РФ повторять конструкцию государственных программ вышестоящих органов власти. Существуют разные мнения по этому вопросу: некоторые эксперты придерживаются позиции, что в будущем региональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным программам. Согласно противоположной точке зрения регионам необходимо ориентироваться, в первую очередь, на собственные приоритеты социально-экономического развития, поэтому и программы должны быть различны.

Отметим, что применение государственных программ субъектами РФ осуществляется исключительно по инициативе региональных органов власти. Действующее законодательство не содержит препятствий для реализации данной инициативы, что отмечено в письме Минфина России от 02.04.2012 № 02-16-03/1073 и подтверждается опытом ряда территорий. Кроме того, п. 3 ст. 184.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена возможность органов государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определять целесообразность и сроки перехода к формированию бюджета в программном формате. Таким образом, субъекты РФ самостоятельны в выборе формата бюджета. Так, в Республике Карелия отменены правовые основания для разработки долгосрочных целевых программ.

При этом стоит отметить, что, согласно исследованию качества управления финансами в субъектах РФ, проведенному Минфином России по итогам 2012 г. , у 38 регионов доля программных расходов бюджета составляла 50 % и выше (в среднем по России данный показатель равен 46,9 %). В то же время в ряде субъектов РФ доля программных расходов по-прежнему остается на низком уровне и составляет около 5 %. Выделяются и «передовые» регионы, доля программных расходов которых превосходит 80% всех расходов регионального бюджета, к ним относится и Республика Карелия (табл. 1).

Таблица 1

Удельный вес программной части расходов «передовых регионов»
Российской Федерации в общем объеме расходов бюджета в 2012 г.

Высокая доля программной части бюджетных расходов у перечисленных выше субъектов Российской Федераций является одной из основных характеристик эффективности использования бюджетных ресурсов и высокого качества государственного финансового менеджмента. Кроме того, как показывает анализ, она в значительной степени определяет качество управления региональными финансами. Так, по результатам проведения Министерством финансов Российской Федерации мониторинга финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований в 2012 г. установили, что вышеназванные субъекты отнесены к субъектам с высоким или надлежащим качеством управления региональными финансами.

Интересен опыт внедрения программно-целевого метода в Республике Карелия. Необходимость перехода к формированию бюджета Республики Карелия в программном формате была особо подчеркнута в Программе повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Республики Карелия от 31.12.2010 № 659р-П. В течение последних пяти лет происходит активный переход на программный принцип формирования бюджета Республики Карелия. Правительством Республики Карелия создается необходимая нормативно-правовая база для перехода к «программному» бюджету. Внедрение в Республике Карелия программного бюджета осуществляется исходя из следующих принципов :

• формирование государственных программ осуществляется на основе долгосрочных целей социально-экономического развития и показателей их достижения, учета положений стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Карелия, отдельных решений Главы Республики Карелия и Правительства Республики Карелия;
• наиболее полного охвата сфер социально-экономического развития и бюджетных ассигнований бюджета Республики Карелия;
• установления для государственных программ измеримых результатов их реализации;
• интеграции государственных регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных, кредитных, долговых) мер для достижения целей государственных программ;
• определения органа исполнительной власти Республики Карелия, ответственного за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);
• наличия у ответственных исполнителей и соисполнителей государственной программы полномочий, необходимых и достаточных для достижения целей государственной программы;
• проведения регулярной оценки эффективности реализации государственных программ с возможностью их корректировки или досрочного прекращения.

Распоряжением Правительства Республики Карелия от 26.09.2012 № 574р-П был утвержден перечень из 18 государственных программ Республики Карелия, сгруппированных по четырем основным направлениям; организована работа по подготовке органами исполнительной власти Республики Карелия государственных программ:

1. Новое качество жизни (8 программ).
2. Инновационное развитие и модернизация экономики (6 программ).
3. Обеспечение безопасности (1 программа).
4. Эффективное государство (3 программы).

В законе Республики Карелия от 20.12.2013 № 1759-ЗРК «О бюджете Республики Карелия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» было предусмотрено распределение бюджетных ассигнований по двум государственным программам, утвержденным на момент формирования проекта бюджета Республики Карелия.

На сегодняшний день Правительством Республики Карелия утверждены следующие государственные программы:

1. «Развитие агропромышленного комплекса и охотничьего хозяйства Республики Карелия на 2013—2020 годы».
2. «Эффективное управление региональными и муниципальными финансами в Республике Карелия».
3. «Развитие институтов гражданского общества и развитие местного самоуправления, защита прав и свобод человека и гражданина».
4. «Содействие занятости населения в Республике Карелия».
5. «Программа развития здравоохранения в Республике Карелия на 2013—2020 годы».

Согласно представленному к проекту бюджета Республики Карелия на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. аналитическому распределению бюджетных ассигнований по государственным программам Республики Карелия, расходы бюджета РК в рамках государственных программ (с учетом разработанных проектов) составляют более 94 % общего объема расходов бюджета. Анализ данных показал, что наибольший удельный вес программных расходов в структуре бюджета РК в 2014 г. занимают расходы на «Развитие образования» — 25, 81%, «Социальную поддержку граждан» — 25,50 %, «Развитие здравоохранения» — 19,11 %. Это свидетельствует о социальной ориентированности бюджетных расходов, отражает стремление к достижению долгосрочной цели социально-экономического развития республики, а именно: повышению качества жизни населения .

В результате проведенного исследования по показателю удельного веса расходов бюджета субъекта РФ, планируемых в рамках программ в общем объеме расходов бюджетов субъекта РФ за 2012 г., Республика Карелия занимает лидирующую позицию в Северо-Западном федеральном округе (табл. 2).

Таблица 2

Удельный вес программных расходов в общем объеме расходов бюджетов субъектов РФ в Северо-Западном федеральном округе в 2012 г.

Субъект Российской Федерации	Доля расходов, формируемая в рамках программ (%)
Республика Карелия	92
Республика Коми	74
Архангельская область	19
Вологодская область	14
Калининградская область	39
Ленинградская область	17
Мурманская область	64
Новгородская область	51
Псковская область	26
г. Санкт-Петербург	21
Ненецкий автономный округ	36
В среднем по Северо-Западному ФО	41

Как было отмечено выше, осуществление качественного бюджетного планирования во многом определяет эффективность государственного управления и бюджетных расходов. Поскольку доля программных расходов в общей структуре расходов бюджета РК превышает 94 %, в связи с этим возникает вопрос об оценке качества бюджетного планирования в Республике: можно ли высокий удельный вес программных расходов рассматривать как критерий качества бюджетного планирования? Ответом на вопрос может стать анализ мониторинга качества финансового менеджмента, проводимый Министерством финансов РК. Годовой мониторинг качества финансового менеджмента в 2013 г. проводился на основе шести групп показателей, удельный вес которых за 9 месяцев 2013 г. следующий: бюджетное планирование — 23,3%; исполнение бюджета Республики Карелия в части расходов — 31,3%; учет и отчетность — 16,4%; контроль и аудит — 16,4%; исполнение судебных актов — 8%; исполнение бюджета Республики Карелия по налоговым и неналоговым доходам — 4,6% .

Как видно, наибольший вес при оценке качества финансового менеджмента занимают показатели «Бюджетное планирование» и «Исполнение бюджета в части расходов». За 9 месяцев 2013 г. средняя оценка мониторинга бюджетного планирования с учетом веса группы в оценке показателя составила 20,5 балла (из 23,3 балла), а по показателям «Исполнение бюджета в части расходов» составило 23,3 балла (из 31,3 балла). Средняя итоговая оценка мониторинга качества финансового менеджмента за 9 месяцев 2013 г. составила 84,5 балла по 100-балльной шкале. Таким образом, можно сделать вывод о том, что качество финансового менеджмента во многом определяется и зависит от доли программных расходов. В РК эта доля достаточно высокая, соответственно, и качество финансового менеджмента находится на высоком уровне.

Несмотря на большое количество преимуществ внедрения программного бюджетирования, опыт нескольких лет разработки государственных программ выявил существование целого ряда объективных и субъективных причин, усложняющих реформирование бюджетной системы России, в том числе на региональном уровне . Рассмотрим, какие из проблем, связанных с переходом на программный бюджет, характерны для Республики Карелия (табл. 3).

Таблица 3

Ограничения и проблемы при внедрении программного бюджета в РК

Ограничения/проблемы при внедрении программного бюджета субъектами РФ	Ограничения/проблемы при внедрении программного бюджета в РК
Проблемы при увязке программных бюджетов и документов стратегического планирования	На нормативно уровне такой проблемы не существует, но с точки зрения практики применения выявлено, что цели долгосрочной стратегии социально-экономического развития не в полной мере нашли свое отражение, подкрепление в расходной части бюджета
Нехватка ресурсной базы, например для реализации концепции социально- экономического развития (государственные программы должны быть разработаны «под деньги», которые есть)	Проблема существует
Бесконтрольность расширения количества целевых программ, зачастую пересекающихся между собой по целям, задачам, показателям и основным мероприятиям	В Республике Карелия такой проблемы нет, поскольку четко соблюдается принцип «непересекаемости» программ по целям и задачам.
Проблема отражения участия регионов в реализации федеральных программ, а муниципалитетов — в реализации региональных	Проблема существует
Проблема неопределенности вопроса о месте ДЦП и ВЦП в программном бюджете	Проблема существует, и на сегодняшний день она решена таким образом: ДЦП входят в структуру государственных программ в качестве подпрограммы
Проблема формирования непрограммных расходов	В Республике Карелия к непрограммным расходам относят расходы на управление
Необходимость перестройки работы системы органов — «переформатирование мозгов»	Проблема существует
Отсутствие определенной структуры государственных программ: должны ли регионы и муниципалитеты повторять конструкцию госпрограмм вышестоящих уровней власти	Проблема существует: решение — «не должны»
Не проработан механизм предоставления межбюджетных трансфертов (Непонятно, как осуществлять предоставление субсидий, дотаций на выравнивание в рамках одной программы на федеральном и региональном уровнях или другим способом?)	Проблема существует
Неопределенность процедуры оценки эффективности реализации программ	Проблема не существует

Обобщая зарубежную и российскую практику, можно сформулировать ряд требований, соблюдение которых обеспечит эффективность применения программно-целевого метода бюджетного планирования:

1. Программы должны содержать достижимые, точные соответствующие им показатели непосредственных и конечных результатов.
2. Данные показатели должны быть увязаны со стратегическими целями и задачами.
3. Программная классификация должна охватывать все бюджетные расходы.
4. Необходимо организовать эффективную систему контроля за достижением запланированных программами результатов с установлением ответственности руководителей органов государственной власти и местного самоуправления.

Решение указанных задач в перспективе создаст возможность расширить горизонт программно-целевого метода бюджетного планирования, что позволит в еще большей степени обеспечить преемственность и стабильность бюджетной политики, а также повысить эффективность расходов бюджета.

Таким образом, применение программно-целевого метода бюджетного планирования играет большую роль в государственном финансовом управлении регионом. Опыт реализации данного метода в Республике Карелия позволяет сделать вывод о наличии прямой зависимости между эффективностью использования бюджетных ресурсов, качеством государственного финансового менеджмента и использованием программно-целевого метода бюджетного планирования. Процесс внедрения программного бюджета — сложный и длительный процесс. В России, возможно, он займет даже большее время, чем потребовалось многим европейским странам. При его внедрении субъекты сталкиваются с большим количеством проблем и ограничений, что позволяет сделать вывод о том, что формирование целостной системы управления общественными финансами еще не завершено. Не все инструменты, влияющие на качественное улучшение управления общественными финансами, работают в полную силу. Тем не менее уже на данном этапе внедрения программного бюджета можно говорить о его положительном влиянии на государственное финансовое управление регионом.

Особую сложность вызывает не столько изменение технологической составляющей, сколько изменение подхода лиц, вовлеченных в бюджетный процесс, с формального использования программ для обоснования эффективности своей деятельности и получения повышенного финансирования на их использование для структурной перестройки экономики регионов, выявление конкурентоспособных преимуществ территории и их развитие, а также оптимизацию существующих затрат. Очевидно, что успех внедрения этого метода связан, прежде всего, с тем, что оно должно осуществляться в рамках более широких преобразований как в сфере управления общественными финансами, так и в сфере государственного управления в целом. Только в этом случае оно может стать не только способом оптимизации бюджетной системы, механизмом управления территорией, но и катализатором роста ее конкурентоспособности.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р «Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и плана мероприятий по ее реализации в 2010 году» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6639347/, свободный (дата обращения 15.09.2014).
2. Приказ Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 г. № 817 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70198158/, свободный (дата обращения 14.09.2014).
3. Письмо Минфина РФ от 2 апреля 2012 г. № 02-16-03/1073 «О правовых основаниях утверждения высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ порядков формирования и реализации государственных программ субъектов РФ» [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70199776/, свободный (дата обращения 15.09.2014).
4. Результаты оценки качества управления региональными финансами в 2012 году [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.ru/ru/budget/regions/monitoring_results/monitoring_finance/index.php?id_4=20235, свободный (дата обращения 04.10.2014).
5. Приказ Министерства экономического развития Республики Карелия от 01.04.2013 № 70-А «Методические указания по разработке, реализации и оценке эффективности государственных программ Республики Карелия» [Электронный ресурс]. URL: gov.karelia.ru/gov/Legislation/docs/2013/04/70-a_2.doc, свободный (дата обращения 19.09.2014).
6. Аналитическая записка «О результатах проведения годового мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств бюджета Республики Карелия, за 2013 год» [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.karelia.ru/201-6/, свободный (дата обращения 04.09.2014).
7. Распоряжение Правительства Республики Карелия от 26 сентября 2012 года № 574р-П [Электронный ресурс]. URL: minfin.karelia.ru/assets/Byudzhetnaya-reforma/perechen.doc, свободный (дата обращения 04.09.2014).
8. Зарубежный опыт программно-целевого управления государственными расходами и возможности его адаптации в России [Электронный ресурс]. URL: http://www.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf, свободный (дата обращения 13.09.2014).
9. Обзор международного опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат [Электронный ресурс]. URL: http://www.rostu-comp.ru/content/view/143/, свободный (дата обращения 24.09.2014).
10. Стародубровская И. В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации. Москва, 2008. (Научные труды / Ин-т экономики переход. периода; № 119Р). Прил. : Опыт внедрения БОР в г. Череповце / Ананенко С. А.

REFERENCES

1. Order of the Government of the Russian Federation on June 30, 2010 N 1101-r «On Approval of the Program of the Government of the Russian Federation to Improve the Efficiency of Budget Expenditures for the Period up to 2012 and an Action Plan for its Implementation in 2010». . // URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6639347/ (accessed 15.09.2014).
2. Order of the Ministry of Economic Development of Russia on December 26, 2012 № 817 "On Approval of Guidelines for the Development and Implementation of State Programs of the Russian Federation" . // URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70198158/ (accessed 09/14/2014).
3. Letter from the Ministry of Finance of April 2, 2012 N 02-16-03 / 1073 "On Approval of the Legal Basis for the Supreme Executive Authorities of the Subjects of the Russian Federation the Order of Formation and Implementation of State programs of Subjects of the Russian Federation" . // URL: http://base.garant.ru/70199776/ (accessed 15.09.2014).
4. The Results of Evaluation of the Quality of the Regional Finance in 2012 . / Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: http://minfin.ru/ru/budget/regions/monitoring_results/monitoring_finance/index.php?id_4=20235 (accessed 04.10.2014).
5. Order of the Ministry of Economic Development of the Republic of Karelia from 01.04. 2013 number 70-A, "Guidelines for the Design, Implementation and Evaluation of the Effectiveness of State Programs of the Republic of Karelia" . // URL: gov.karelia.ru/gov/Legislation/docs/2013/04/70-a_2.doc (accessed 09.19.2014).
6. Policy Paper "On the Results of the Annual Monitoring of the Quality of Financial Management Exercised by the Executive Head of the Budget of the Republic of Karelia for 2013" . / Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: http://minfin.karelia.ru/201-6/ (accessed 04.09.2014).
7. Decree of the Government of the Republic of Karelia from September 26, 2012 N 574r-P . / Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: minfin.karelia.ru/assets/Byudzhetnaya-reforma/perechen.doc (accessed 04.09.2014).
8. International Experience Program and Target Public Expenditure Management and its Adaptability in Russia . / Bryansk Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the Government of the Russian Federation. URL: http://www.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf (accessed 13.09.2014).
9. Review of international experience in implementation of Performance-based budgeting . . URL: http://www.rostu-comp.ru/content/view/143/ (accessed 09.24.2014).
10. Starodubrovskaya I. V. Performance-based budgeting, regional and municipal levels, approaches and recommendations . M .: IET, 2008. 184 p .: ill. (Proceedings / Inst. of Economy in Transition. . № 119R). Appendix .: Experience of implementing PBB in Cherepovets / Ananenko S. A.

Республика Карелия отнесена к субъектам с надлежащим качеством управления региональными финансами.

Рассчитано по данным Министерства финансов Республики Карелия.

Эффективное использование бюджетных средств - является важной проблемой, особенно в условиях ограниченности бюджетных ресурсов. В этих условиях первоочередной задачей становится определение приоритетов при распределении бюджетных их ресурсов, выявлением источников финансирования расходов и контроль за целевым и эффективным использованием средств. Достижение этих задач возможно при применении программно-целевого метода формирования бюдже тту.

Программно-целевой метод составления бюджета впервые был предложен в. США в середине

1960. Он был применен в. Министерстве обороны министром. Робертом. Макнамарой, который позаимствовал эту систему в автомобилестроительной компании"Форд", которую ранее возглавлял. Президенту. США этот метод спо одобався, данный метод формирования средств были переведены все министерства. Практика программно-целевого метода планирования постепенно распространилась на другие страныа інші країни.

В Украине этот метод был впервые внедрен при составлении бюджета на 2002 год. В статье 10. Бюджетного кодекса определено законодательно применения программно-целевого метода при формировании бюджета кабинете ет. Министров Украины распоряжением № 538-р от 14 сентября 2002 года одобрил. Концепцию применения программно-целевого метода в бюджетном процессе. Этот документ определил цели и основные принципы приме вания программно-целевого метода, его элементы и этапы реализации. Концепцииції.

Сущность программно-целевого метода составления бюджета

Применение программно-целевого метода при составлении бюджета не только кардинально изменило идеологию бюджетного процесса, но и позволило повысить его эффективность, потому что:

Процесс формирования бюджета начинается с сосредоточения внимания на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе;

А затем - на ресурсах, необходимых для достижения этих результатов

При использовании традиционных методов формирования бюджета внимание сосредоточивалось именно на ресурсах, результатам же внимания не уделялось. Рассмотрим пример. Основной статьей расходов бюджетных учреждений, выполняющих работы и оказывающих услуги населению, является выплата заработной платы. Во не хватает средств для приобретения материалов и энергоресурсов становится вопрос, если невозможно выполнения учреждением своих ф. УНКЦ, то за что платить заработную плату? возможность не только повысить им заработную плату, но и повысить результат их деятельности. Именно такой подход при формировании расходной части бюджета и используется при программно-целевом метод и планированию расходовдатків.

Итак, сущность программно-целевого метода заключается в следующем:

1. Акцент переносится из потребности в средствах, необходимых для выполнения государством своих функций, на то, какие результаты ожидаются от использования средств бюджета, то есть на обеспечении эффективности использ зования бюджетных средств (то есть от экономической категории, например, - заработная плата с целями, на которые распорядители спрашивают финансирования).

2. Внедрение этого метода изменяет характер обсуждения бюджетной политики: внимание переносится с контроля за выполнением обязательств - на обеспечение эффективности. При разработке бюджетной политики в пер ршу очередь учитывается фактор: что получит общество за те деньги, что оно тратитє?

Ставится вопрос не о правильности использования средств при исполнении бюджета, а о том, насколько эффективно расходуются средства при достижении целей государственной политики

3. Оценка и экспертиза программ является обязательным компонентом программно-целевого метода

4. В аналитическом плане программно-целевой метод вводит в бюджетный процесс элементы анализа сопоставления затрат и достигнутых результатов

Еще до внедрения программно-целевого метода, как основного метода планирования бюджета с 2002 года, в бюджетном процессе уже применялись некоторые его элементы, в частности:

1). Начиная с 1998 года введены бюджетные запросы установленной формы, в которых главные распорядители бюджетных средств обязательно отражают:

Основная цель деятельности;

Задача на плановый год;

Проведен анализ результатов деятельности, достигнутых в прошлом году;

Прогноз ожидаемых результатов деятельности в текущем году;

Обоснование распределения предельного объема расходов по кодам функциональной классификации и направлениями деятельности

2). Названия отдельных кодов функциональной классификации, применявшиеся для одного главного распорядителя, сегодня по своей признаком могут быть названиями бюджетных программ

3). Главные распорядители бюджетных средств имели возможность перераспределять свои расходы с целью обеспечения их приоритетности

(как на стадии формирования проекта бюджета при подготовке бюджетного запроса, так и на стадии исполнения бюджета при составлении бюджетной росписи и в процессе текущего выделения средств)

. Программно-целевой метод составления бюджета - это группирование различных бюджетных расходов в отдельные программы таким образом, чтобы каждая статья расходов была закреплена за определенным видом программы

Как правило, каждая программа - это фискальное обязательство одного главного распорядителя бюджетных средств, эффективность работы которого оценивается с точки зрения достижения целей программы

. Программа - это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение единой цели, выполнение которой предлагается и осуществляется распорядителем бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функций

Основные характерные черты бюджетной программы:

1) не ограничивается во времени;

2) одна бюджетная программа выполняется одним распорядителем бюджетных средств и не имеет аналогов;

3) название бюджетной программы должна отражать основную сущность программы, то есть отражать направление использования средств бюджета;

4) по своему содержанию бюджетная программа должна относится к одному разделу функциональной классификации

. Например программа"Подготовка кадров для агропромышленного комплекса в высших учебных заведениях"относится к одной функции"Образование"и подфункции"Высшее образование", а ее название раскрывает основное содержание программы;

5) бюджетная программа должна быть четкой, конкретной и понятной для широких масс;

6) составляющие программы могут иметь подпрограммы, т.е. мелкие направления деятельности, касающиеся программы

Ранее применялся постатейный метод формирования бюджета. Программно-целевой метод - это формирование бюджета не по функциям, а по программам время коды программной классификации должны быть связан ни с кодам функциональной классификации, что дает возможность представить бюджет в разрезе функций. Функциональная классификация расходов бюджета применяется исключительно в аналитических и статистических доку нтатах.

Привязка кода конкретной бюджетной программы к соответствующему коду функциональной классификации расходов бюджета используется для:

Составление сводного бюджета;

Осуществление макроэкономического анализа;

Формирование государственной политики в сферах экономики;

Проведение международных сравнений расходов по функциям. При применении постатейного метода планирования бюджета

осуществлялось только на год. Программно-целевой метод способствует стратегическому подходу, т.е. планированию расходов бюджета на несколько лет. Благодаря этому методу стало возможным внедрение среднесрочного планирования бюджета. Целью внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе является установление непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использованияння.

Благодаря планированию бюджета по целевым программам обеспечивается прозрачность расходования бюджетных средств по сравнению с постатейным методом, который не давал возможность понять, что именно финансируется под тие семьей или иной функции.