Совершенствование структуры управления органов местного самоуправления. Совершенствование организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления. Демократизация межбюджетных отношений

26.11.2023

Федеральное агентство по образованию Министерства образования и науки Российской Федерации

Государственное образовательное учреждениевысшего профессионального образования

ВОЛГО-ВЯТСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Заочный факультет ускоренного обучения

Кафедра региональной экономики и управления

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

«Совершенствование структуры управления муниципальным образованием

(на примере Лукояновского района Нижегородской области)»

Специальность: Государственное

и муниципальное управление

Выполнила: студентка

группы 5ГсЛ1 заочного отделения

Сатункина Ирина

Викторовна

Научный руководитель :

доцент

Васильев Алексей Алексеевич

г. Нижний Новгород

АННОТАЦИЯ

Дипломный проект состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяется цель и ставятся задачи данной работы.

В первой главе рассматриваются теоретические основы организации местной власти.Здесь подробно освещаютсяфункциии цели муниципального управления, правовые основы организации местной власти.

Во второй главе анализируется система управления Лукояновским районом Нижегородской области.Приводится характеристика Лукояновского района, подробно исследуется существующая система управления районом.

В третьей главе предлагаетсяоптимальнаяструктура управления Лукояновским районом и оценка ее эффективности.

В заключении на основе выводов даются конкретные предложения по совершенствованию структурыуправления Лукояновским районом.

Списокрассмотренной литературы состоит из 11 нормативных актов и 27 учебников и монографий.

В приложении приведены некоторыеакты органов властиЛукояновского муниципального района, отчеты о социально-экономическом развитии района.

Общий объем проекта составляет 99 страниц, из них основная часть 83 страницы, 16 - приложения.

Введение………………………………………………………………………..4

Глава 1. Теоретические основы организации местной власти...……….7

1.1. Система муниципального управления и ее характеристика……………7

1.2. Функции и цели системы муниципального управления………………18

1.3. Правовые основы организации местной власти ………………………22

Глава 2. Анализ системы управления

Лукояновским районом Нижегородской области…………………………27

2.1. Муниципальное образование и его

характеристика как объекта управления…………………………………...30

2.2. Характеристика Лукояновского района Нижегородской области…….30

2.3.Существующая система управления Лукояновским районом…………40

2.3.1. Администрация Лукояновского муниципального района………..…40

2.3.2. Глава администрации района………………………………………….47

2.3.3. Земское собрание Лукояновского муниципального района………...48

Глава 3. Совершенствование структуры

управлениямуниципальным образованием……………...…………….54

3.1. Выбор оптимальной структуры

управления муниципальным образованием………………………………54

3.2. Изменение организационной структуры в

условиях выбранной стратегии управления районом……………………..59

3.3. Оценка эффективности управления в

сфере организации муниципального управления…………………………69

Заключение……..……………………………………………………………76

Глоссарий……………………………………………………………………..80

Список использованной литературы………...…………………………...82

Приложения…………………………………………………………………..

ВВЕДЕНИЕ

Одной из основных целей социально-экономической политики, проводимой органами государственного управления в стране, является развитие муниципальных образований, но оно невозможно без создания эффективной, адекватной современным требованиям системы муниципального управления, способной совершенствоваться под воздействием внешних и внутренних факторов во благо экономического процветания своей территориально-хозяйственной системы. В настоящее время ведется активная работа в области институционального регулирования системы местного самоуправления, а также правового обеспечения деятельности муниципальных образований, особое место в этом процессе принадлежит активизации экономической функции муниципального управления. Трансформация муниципального управления в социально ориентированное - длительный и сложный процесс. Его развитию уделяется большое внимание на всех уровнях. В настоящее время проводится административная реформа, и с 1 января 2009 года вступил в силу в полном объеме Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ, регламентирующий вопросы организации местного самоуправления, в том числе связанныхс определением структуры органов местного самоуправления. Также следует учитывать, что в переходный период муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров.

В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления.

В условиях рыночной экономики главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях – объективнаяреальность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. До сих пор не найдены механизмы, в первую очередь экономические, позволяющие сочетать решение задач федеральных, региональных и местных властей с защитой интересов жителей городских и сельских поселений. Одной из главных трудностей создания принципиально иной социальной сферы является неспособность граждан осознать новые реалии, в полной мере использовать возможности, предоставляющиеся развивающимся муниципальным управлением.

Большое значение для этого имеет развитие практики муниципального управления, общее экономическое и социальное развитие муниципальных образований. Назрела объективнаянеобходимость совершенствования системы экономического и социального управления процессом развития муниципальных образований.

Поиск эффективных путей решения проблем социального и экономического развития муниципальных образований сегодня весьма актуален. Несовершенство системыуправления муниципальным образованием, его структуры свидетельствует о недостаточной теоретической глубине их исследования, что приводит к выбору неэффективных путей, ведет к недоиспользованию всех институционально-экономических возможностей муниципальных образований по обеспечению развития своих территорий.

Цель дипломного проекта заключается в исследовании структурыуправления Лукояновским районом.

Для достижения этой цели решаются следующие задачи:

Рассмотреть теоретические основы организации местной власти, понятие, сущность, структура, функции, целиобъектов и субъектов муниципального управления;

Проанализироватьсистемууправления Лукояновским муниципальным районом Нижегородской области;

Определить оптимальную структуру управления муниципальным образованием;

Дать конкретные предложения по совершенствованию структурыуправления муниципальным образованием;

Предложить оценку эффективности муниципального управления.

Объектомдипломного исследования является организация местной власти, управление муниципальным образованием.

Предметом исследования является структурауправленияЛукояновскиммуниципальным районом Нижегородской области.

В процессе написания дипломной работы использовалисьстатистические отчеты, данные прогноза социально-экономического развития района, производственные задания и отчеты, организационнаяструктура и управленческая документация администрации района и законодательного собрания, уставЛукояновского муниципального района Нижегородской области, материалы периодической печати по вопросам развитиямуниципальных образований.

В основу исследования положены монографический (исследование, посвященное какому-либо одному вопросу, теме) и экономический(управлениехозяйством) методы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Закон 2003 г. устанавливает четкую структуру органов местного самоуправления. Он определяет обязательное наличие в этой структуре представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Также Законом предусматривается возможность наличия контрольного органа. В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением

Основной задачей органов управления является обеспечение согласованных действий структурных подразделений администрации, рабочих групп, заинтересованных организаций, общественных объединений по реализации закона.

И все же вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления. Анализ положений Закона 2003 г. показывает, что в настоящее время закладывается новая модель организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Для разработки и внедрения более эффективной системы муниципального управления Лукояновским райономнами предложена реорганизация организационной структуры администрации.Разработан отдельные направления пореорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности.

Если говорить о собственно организационной структуре местной администрации, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.

1. Органам местного самоуправленияЛукояновского района произвести разделение властных и хозяйственных функций, вывести за рамки администрации все структуры, занимающиеся хозяйственной деятельностью и имеющие в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений.

2. Администрации Лукояновского муниципального района создать в структуре администрации крупные организационно-административные блоки, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Создание крупных блоков позволитснизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволит ему посвящать основную часть своего времени и силы проблемам стратегического управления района.

3. Органам местного самоуправления Лукояновского районарекомендовать создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами, структур программно-целевого или программно-функционального типа. Так как необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации.

При этом выбор оптимальной структуры управления муниципальным образованиемдолжен разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:

Разработка модели и организационного проекта реорганизации - ответственныйАдминистрация Лукояновского муниципального района;

Разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления – Земское собрание Лукояновского района;

Разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципальной деятельности – Земское собрание Лукояновского района;

Разработка положений об основных организационно-административных блоках - Администрация Лукояновского района;

Описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций – органы местного самоуправления района;

Переподготовка и повышение квалификации работников администрации – Администрация Лукояновского муниципального района;

Подготовка резерва кадров для муниципального управления-Администрация района, Земское собрание Лукояновского района.

ГЛОССАРИЙ

Акты местного самоуправления – принимает непосредственно население муниципального образования при проведении местных референдумов, собраний, сходов, конференций. Они призваны обеспечить организацию управления на местном уровне.

Администрация – 1.)орган муниципального управления; 2) должностные лица и руководящий персонал муниципального учреждения или предприятия.

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется население и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Дерево решений муниципального управления – схематическое представление процесса принятия решения для достижения целей муниципального управления.

Информационное обеспечениемуниципального управления –это организация поиска, сбора, хранения, обработки и передачи информации с целью ее использования для постановки и решения задач муниципального управления.

Критерии оценки эффективности муниципального управления - конкретные признаки на основе которых производится оценка состояния местного сообщества, уровня его социального, экономического и духовного развития.

Местное самоуправление –самостоятельное и под свою ответственность, непосредственно или через органы муниципального управления деятельность населения по решению местных вопросов, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Муниципальное образование – это сложная социально-экономическая система, состоящая из нескольких тесно взаимодействующих элементов: населения, природно-географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей подсистемы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие муниципального образования.

Неэффективность - выполнение работы с большими, чемэто рассчитано, либо по сравнению с чем-либо другим, затратами. Показатель характеризующий некомпетентное муниципальное управление.

Организационная структура муниципального управления - состав, взаимосвязи и соподчиненность совокупности структурных подразделений органов и муниципального управления, выполняющих различные функции.

Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»

2. Федеральный Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года

3. Закон Нижегородской области от 29 марта 2005 г. N 31-З «О дополнительных требованиях кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) Принят постановлением Законодательного Собрания от 24.03.2005 N 1361-III

Специальность ВАК РФ22.00.08
Количество страниц 207

ГЛАВА I. Формы социальной организации управления в современной России».

1. Самоуправление как форма социальной организации.

2. Местное самоуправление в социальной системе федерального и регионального государственного управления.

ГЛАВА II. Пути совершенствования организации местного самоуправления.

3. Структуризация социальной системы местного самоуправления.

4. Совершенствование кадровой политики на муниципальном уровне.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование организации местного самоуправления»

Динамизм развития современной Российской Федерации, многогранность и взаимопроникаемость правоотношений ставят перед социологами не столько задачи научного обоснования процесса формирования органов местного самоуправления (несмотря на всю их значимость), сколько проблемы разработки и обоснования новых теоретических положений, объясняющих процессы формирования профессионального кадрового состава исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Речь идет о формировании новой кадровой идеологии - совокупности научно-обоснованных идей, теорий, взглядов, которые в концептуальном, систематизированном виде отражают и оценивают современную кадровую политику.

В послании Президента Российской Федерации В.В. Путина развитию и реформированию местного самоуправления уделяется отдельное место. Президент отмечает: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах.

Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также - неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления». И далее: «Ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральными, региональными и местными уровнями власти. Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью»1.

См.: Послание президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета № 71(2939) от 19 апреля 2002 года.

В современном понимании местное самоуправление, несмотря на прочные исторические корни, представляет собой постоянно обновляющееся и поэтому, на наш взгляд, требующее постоянного изучения явление, характеризуемое большинством ученых как целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, в том числе об устройстве и порядке функционирования местной власти2. Положение муниципальных образований, в отличие от субъектов федерации, замечательно тем, что автономия местных образований носит не законодательный, а лишь административный характер, но их административная автономия абсолютна, то есть органы местного самоуправления обладают полным набором управленческих функций.

С середины XIX века по настоящее время практически во всем мире имеет место тенденция к ослаблению самоуправления и укреплению сильной центральной власти. Его ограничения проявляются в ряде форм. Во-первых, создаются специализированные правительственные органы и центральным властям передается ряд управленческих функций местных сообществ. Во-вторых, специализированные министерства наделяются полномочиями в отношении местных коллективов, которые устанавливаются в виде административной опеки. В-третьих, административный контроль дополняется финансовым, выражающийся в политике выделения государственных субсидий муниципальным образованиям. Последнее положение нашло свое отражение в послании Президента РФ: «Большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной

2 См.: Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М.,1997. С. 5.; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник. М., 1998. С. 34.; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Коллектив авторов/Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 66-69. недвижимости. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулярных налогов»3.

Таким образом актуальность развития и реформирования системы органов самоуправления всегда остается повышенной, ибо будучи наиболее динамичной социальной организацией местное сообщество постоянно нуждается в поступательном развитии системы органов и институтов самоуправления. Только развитое самоуправление, основанное на заинтересованном отношении к местным проблемам и своим гражданским обязанностям местных жителей, может стать надежной основой демократического федерализма.

При достаточной исследованности всей совокупности отношений, складывающихся на муниципальном уровне, можно констатировать, что большинство авторов уходит от анализа характера взаимодействия субъектов муниципальных правоотношений, от социологической оценки причинно - следственных связей.

Концепция децентрализованного управления, применяемая на современном этапе в Саратовской области, имеет специфический социальный характер отличающий его от подлинного самоуправления. Местные органы власти обладают здесь двойственной природой. Они остаются свободными самоуправляющимися, но в то же время выступают и как территориально обособленные подразделения государства т.е. их органы власти одновременно являются представителями интересов местного сообщества и представителями государства на данной территории.

Отличительной чертой данной концепции являются следующие факторы: - местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но наряду с ними могут существовать и назначаемые (в частности в Саратовской области представительные органы власти муниципальных

3 См.: Послание президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета № 71(2939) от 19 апреля 2002 года. образований избираются жителями. А главы окружных администраций назначаются из районного центра, представительных органов на окружном уровне вовсе не существует);

Административная автономия институтов самоуправления существует. Но ограничена региональными и федеральными законами то есть государственные органы выполняют свои управленческие функции в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными сообществами (разграничение полномочий и предметов ведения). Кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки в отношении как назначения должностных лиц так и собственной деятельности;

Муниципальные образования имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией, но опека осуществляется и здесь.

На практике повсюду «естественной формой управления», как заметил еще А. Токвиль, стала централизация4. Государство фактически руководит деятельностью органов местного самоуправления даже в странах «западной демократии».

При переходе к рыночным отношениям в Российском государстве, при перемещении большей части функций управления хозяйственным комплексом из центра в регионы, при концептуальном изменении и перераспределении роли федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в структуре управления жизнедеятельностью государства, как никогда ранее возникает необходимость проведения активной нормотворческой деятельности, с целью юридического закрепления происходящих в обществе перемен. И очень важно, чтобы вновь принимаемые правовые акты, регулирующие становление и развитие местного самоуправления в России не воспроизводили старые образцы государственных территориальных программ, регулирующих порядок развития местного хозяйства в условиях СССР, то есть

4 См.: Токвиль А. Американская демократия// Западная социология XIX века. СПб., 1997. в условиях директивного управления и планирования. Это возможно только в случае постоянного и Целенаправленного учета публично-правовых интересов населения, проживающего в муниципальных образованиях, на основе научных методов (организационных, юридических, экономических) определения основных направлений работы органов и должностных лиц местного самоуправления.

Одной из фундаментальных проблем нашего времени является дефицит культуры целеполагания и целеосуществления в процессах политико-правового развития, в том числе и на муниципальном уровне. Целенаправленность власти, как государственной, так и местной, целесообразность ее действий, прямо связаны с заранее осмысленным результатом. Применительно к человеческим сосуществованию, под целесообразностью понимается соответствие между действиями и заранее поставленной целью, которая вырастает из потребностей человека или группы людей, и в этой деятельности реализуется. Однако, далеко не всегда постановка властными структурами целей и подбор необходимых средств для их достижения, основываются на оценке реальных потребностей и интересов населения, на объективных и субъективных возможностях и условиях их осуществления.

Методологическая база социального менеджмента, созданная фундаментальными работами М. Вебера, Э. Дюркгейма, Р. Мертона, Н. Дугласа, М. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури, А. Пригожина, Н. Смелзера, Романова П.В., Ярской Е.Р., Быченко Ю.Г. позволяет проводить научно-обоснованные социологические исследования механизмов становления местного самоуправления в системах государственной власти и гражданского общества5. Несомненно, заслуживают внимание исследования в области

5 См.: Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма // Избр. произведения. М., 1990. С.44-639; Дюркгейм Э.О. Разделение общественного труда. М., 1994; Дюркгейм Э. Социология. М., 1995; Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992; Смелзер Н. Социология. М., 1994; Социально-экономические проблемы развития современной России/ Под ред. В.Н. Ярской. Саратов, 2003; Алексеев O.A., Быченко Ю.Г., Голованов И.А. Совершенствование социальной организации муниципальной службы в современной России. Саратов, 2003. управления социальными структурами таких социологов как Р. Будон, Ж. Бурден, Э. Гидденс, Э. Дюран, П. Ленд, Ж. Шевалье6.

Изложенные выше соображения и определили характер содержания, выбор и актуальность темы диссертационного исследования. Анализ категории «социальной организации муниципальных образований», степень ее влияния на социальную организацию местного самоуправления и предложенные выводы - это не самоцель, а средство решения актуальных в современных условиях для Российской Федерации в целом, для субъектов Федерации и отдельных муниципальных образований общественно значимых проблем.

На современном этапе развития социологической мысли усиливается внимание к проблемам научно-обоснованного развития местного самоуправления как со стороны ученых саратовских школ социологии (JI.C. Аникин, O.A. Алексеев, A.B. Ляпин)7, так и со стороны должностных лиц органов городского и сельского самоуправления (Ю.Н. Аксененко, В.В. Баксаляр, А.Г. Воронин, В.А. Лагин, Ю.П. Рогачев, Д.Ю. Шапсугов)8. При этом исследования затрагивают уже не общие положения становления и развития самоуправления, а более узкие аспекты, характеризующие обра

6 Будон Р. Место беспорядка. М., 1998; Бурден Ж. Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1996; Дюран Э.Местные органы власти во Франции. М., 1996; Ленд П. Менеджмент - искусство управлять. М., 1995; Шевалье Ж. Государственная служба. М., 1996.

7 Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Саратов. 1997; Алексеев O.A. Инновационные тенденции в государственном управлении России // Инновационные процессы в управленческих системах России. Астрахань, 2002; Ляпин A.B. Современные социально-политические и экономические аспекты в деятельности сельских муниципальных образований// Социально-экономические и управленческие тезаурусы реформирования российского общества Волгоград, 2002.

См.: Аксененко Ю.Н. Социологические методологические принципы технологий оптимизации должностной структуры муниципальных служащих // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Ростов-н/Д, 1999; Баксаляр В.В. Организация городского самоуправления в странах Европы и России // Социальные институты и процессы на третьем этапе реформирования российского общества. Саратов, 2002; Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и перспективы. Ростов-н/Д-Пятигорск, 1998; Воронин А.Г., Лагин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997; Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и в Германии. Ростов-н/Д, 1995. зовательные потребности работников государственной и муниципальной службы, специфику городского и сельского самоуправления, роль управленческих и национальных традиций в процессе институциализации местного самоуправления в различных районах Саратовской области и различных регионах Российской Федерации. В последние годы появилось большое количество работ, посвященных вопросам, связанным с кадровой проблемой и управлением персоналом. Наиболее интенсивно разрабатываются организационные аспекты построения различных ветвей муниципальной власти на местах, нашедшие отражение в работах И.И. Овчинникова, В.В. Малетина, В.М. Рябова, Е.С. Шугриной, Т.А. Ореховского9.

Наряду с трудами, освещающими аспекты исторического формирования местного самоуправления (И.А. Емельянов, В.В. Еремян, A.B. Иванов, В.Ф. Абрамов, A.B. Венков, A.JI. Ябров), в контексте заявленной диссертантом темы необходимо указать и на работы, посвященные анализу современных практик (Г.В. Барабышев, В.И. Васильева, В.В. Скребнев, М.В. Кузьмичев, И.В. Стазаева), в которых содержатся положения, касающиеся роли традиций в становлении самоуправленческих форм.

Несмотря на разноплановость и неоднозначность работ авторов, они оказали существенную помощь автору в разработке избранной проблемы. В работах этих авторов рассматривается широкий круг проблем, связанных с развитием и формированием низовых сельских институтов и их влиянием на местные органы управления. Обращение к вышеперечисленным работам позволяет не только в определенной степени оценить перспективы и наметить некоторые направления в развитии отечественной модели институтов местного самоуправления, но и предвидеть возможные препятствия

9 См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. Малетин В.В. Состояние экономики Саратовской области и необходимость ее трансформации // Инновации в экономике региона. Саратов, 1997; Макаров Р.Г., Рябов В.М. Современные механизмы муниципального управления. Самара, 1998; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск. 1992; Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М., 1999. и трудности в социальной институциализации местного самоуправления в России.

Проведенный анализ специальной литературы дает основание заключить, что существует целый ряд вопросов, до настоящего времени не разработанный исследователями. Недостаточно определена степень необходимой привязки кадровой политики в органах сельского самоуправления к социально-управленческим потребностям сельских муниципальных образований. Нет достаточно разработанной схемы бесконфликтного для сельских социальных институтов образования новых форм самоуправленческих структур в социальном пространстве села. Не в полной мере используется отечественный опыт реализации демократических традиций управления сельским сообществом, в частности, опыт использования социальных институтов села как фактора развития органов местного самоуправления.

Целью диссертационной работы является выявление приоритетных форм и направлений совершенствования структуры социальной организации органов и институтов местного самоуправления на районном и окружном уровнях в условиях стабилизации социально-экономической и политической обстановки в современной России.

Для достижения этой цели сформулированы следующие исследовательские задачи:

Раскрыть наиболее значимые, на современном этапе, основы организации социального и кадрового менеджмента на местном уровне в современной России;

Определить российскую ментальность характера функционирования бюрократической системы местного самоуправления и сравнить ее с мировыми аналогами;

В соответствии с новыми политическими реалиями обосновать важность научно-обоснованного подхода при формировании районного и окружного бюрократического звена органов местного самоуправления;

Проанализировать организацию работы с кадрами в органах муниципальной службы, с учетом социально-политических особенностей формирования органов самоуправления в Саратовской области;

По результатам проведенного эмпирического исследования, создать социологический портрет чиновников различного ранга муниципальных органов управления, соответствующего запросам наибольшего числа избирателей.

Объектом исследования является социальной организации государственного и муниципального управления районного уровня.

Предмет исследования - социальные формы, факторы и последствия функционирования местного (сельского) самоуправления.

При решении поставленных исследовательских задач автор старается придерживаться синтеза различных социальных теорий в той степени, насколько это помогало достижению поставленной цели. Принципиально важные для нас тезисы содержат концепции участия в управлении М. Вебера, обучающейся организации А. Этцони, организационного общества Р. Престхаса, делегирования полномочий Р. М. Кантер и Ф. Шумахера. Применялись положения Р. Парка и Э. Берджеса о типах социального контроля, Т. Парсонса о структурном функционализме, Дж. К. Хоманса о социальном обмене, Э. Гидценса об уровне демократического участия, Ч. Кули о символическом интеракцизме.

Тема диссертации находится на стыке нескольких социально-гуманитарных дисциплин, поэтому потребовалось привлечение социологических теорий, правовых основ деятельности органов и институтов самоуправления, исторических факторов реализации самоуправления в России, методик и практик муниципального управления. В связи с этим, мы обращались также к социологическим идеям, содержащимся в трудах представителей русской социально-философской мысли -И.А. Ильина, П. Сорокина, А. Соловьева. При подготовке всех разделов исследования применялся метод научного моделирования, как один из главных методов современной социологии управления и социального менеджмента.

Исследовательская гипотеза строится на предположении о необходимости коренного реформирования современной модели социальной организации местного самоуправления, в свете предложений внесенных Президентом Российской Федерации, в связи с социально-политическими, экономическими и управленческими изменениями, произошедшими в Российской Федерации с начала XXI века. Современная структура государственной власти и изменение во властных полномочиях региональных управленческих элит, требует приведение в соответствие с новыми управленческими реалиями социальной организации муниципального уровня власти.

Проверка гипотезы осуществлялась через изучение как материалов, позволяющих характеризовать содержание социальной организации современного самоуправления, сложившейся в ходе эволюционного развития муниципальных органов в России, так и данных о социальных ожиданий населения по деятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправления, являющееся инструментом самостоятельного и под собственную ответственность решения местным сообществом вопросов местного значения, должно стать реальным противовесом региональной системе власти и органом контроля с низу деятельности региональных элит на местном уровне. Местное самоуправления должно во взаимодействии с федеральными органами власти контролировать деятельность регионального звена власти, что существенно повысит эффективность как общегосударственного управления, так и проведения социальных программ направленных на повышение благосостояния населения.

Научная новизна диссертации:

Предложено построение вертикали власти в государстве на основе делегирования полномочий в противовес директивному руководству, с учетом российских традиций народовластия;

Обоснована необходимость превращения органов местного самоуправления в дееспособную форму социального контроля за деятельность на местном уровне региональных государственных органов власти, со стороны местного сообщества;

В соответствии с последним изменениями в структуре управления государством и обществом проводимых Президентом РФ обоснованна ценность социальной организации местного (сельского) самоуправления отечественной модели;

На основе эмпирического материала и экспертных опросов специалистов показаны социологические портреты служащего органов сельского самоуправления отвечающего социальным ожиданиям местных жителей и изменившимся социально-экономическим и политическим факторам развития современного российского общества;

Предложены пути превращения окружных органов сельского самоуправления в Саратовской области из проводников государственной политики на селе в легитимную форму контроля со стороны населения за деятельностью органов муниципального управления на уровне сельского района.

Эмпирическую базу исследования составили данные полученные в результате социологически опросов проводившихся специалистами Поволжской академии государственной службы и ФГУП НИПИ ГИПРОПРОМ-СЕЛЬСТРОЙ среди которых были социологи, политологи и экономисты. Составление анкеты и проведение опроса проходило при участии должностных лиц исполнительных и представительных органов Александрово-гайского, Балаковского, Красноармейского, Краснопартизанского, Мар-ксовского, Новоузенского, Энгельского муниципальных образований Саратовской области. Исследования проводились в 2001-2002 годах в рамках мониторинга общественного мнения жителей муниципальных образований, в преддверии выборов депутатов в представительные органы самоуправления и депутатов Саратовской областной Думы III созыва. Было изучено мнение жителей семи муниципальных образований Саратовской области, а также жителей города Саратова. Кроме опроса жителей был проведен экспертный опрос должностных лиц представительных и исполнительных лиц органов местного самоуправления указанных муниципальных образований, с целью изучения их мнения на возможные пути и методы совершенствования кадровой работы на муниципальном уровне. В процессе работы над диссертацией использован обширный банк дайных Поволжской Академии государственной службы, созданный за 90-е годы в результате социологического изучения кадрового состава муниципальных служащих в Саратовской области.

Выносимые на защиту положения:

1. Деятельность по управлению социальными сообществами и институтами включает не только директивные методы, основанные на жестком подчинении нижестоящих звеньев управления выше стоящим, но и на принципах делегирования полномочий органам власти со стороны местных сообществ. Самоуправление есть продукт социального взаимодействия местного сообщества с органами государственной власти основанное на добровольной самоорганизации членов местного сообщества. Использование такого вида самоорганизации в государственном управлении существенно повышает его эффективность и составляет важный фактор развития гражданского общества в целом.

2. Совершенствование организации местного самоуправления должно идти по направления развития научно обоснованной кадровой политики как на районном так и на окружном уровне. Достигнуть это можно созданием долгосрочной системы повышения профессионального и образовательного уровней работников всех структур и институтов местного самоуправления. Централизованная система обучения позволяет существенно улучшить качество муниципальной бюрократии, что будет способствовать повышению эффективности взаимодействия муниципального и регионального бюрократических аппаратов с целью защиты интересов местного сообщества.

3. Совершенствование организации местного самоуправления в современной России должно соответствовать изменившемуся государственному устройству. Если советская форма самоуправления отвечала унитарному государственному устройству Советского Союза, то в современных условиях построения демократического федерализма необходимо строить взаимодействие государства и гражданского общества на принципах делегирования полномочий. Главным условием которого должно стать создание жизнеспособным муниципальных образований, которые престанут выполнять роль административно-хозяйственных единиц, а станут полноправными участниками процесса организации управления жизнедеятельностью местных сообществ на районном и окружном уровнях. Важным при этом должен быть принцип экономической целесообразности существования того или иного муниципального образования, дабы создаваемые в нем органы и институты местного самоуправления не попадали в финансовую зависимость от региональных и федеральных структур государственной власти, что несомненно ограничивает их возможности в отстаивании социальных интересов местных сообществ.

4. Для эффективного функционирования системы управления муниципальным образованием помимо достаточных объемов финансирования местного жизнеобеспечения очень важно иметь слаженность в функционировании органов и институтов самоуправления, достигнуть этого можно если глава администрации, депутаты представительного органа, аппарат администрации смогут объединиться в сильную команду единомышленников, способных понять главную идею момента, организовать вокруг себя предельно возможное число граждан, и скоординировать их усилия для воплощения этой идеи в жизнь. Такая социальная управленческая система способна принести наибольшую социально-экономическую выгоду жителям муниципального образования и заметно повысить уровень их материального благосостояния.

5. Проводя социальные и кадровые реформы на муниципальном уровне необходимо по возможности более полно использовать имеющийся конструктивный опыт организации системы управления и кадровой подготовки. Полученный, в ходе эмпирического исследования социальных ожиданий населения в отношении личных качеств муниципальных чиновников, социологический портрет позволяет сделать вывод о значительном влиянии на управленческие ориентиры населения национальных и традиционных форм и методов управления. Поэтому, создаваемые органы самоуправления по возможности должны становится институциализированным выражением воли населения конкретного муниципального образования с учетов различных социально-управленческих специфик того или иного местного сообщества. Система органов местного самоуправления, как наиболее демократической формы управления, не может быть унифицирована для всей страны, она должна отвечать запросам населения муниципального образования чтобы стать реальным инструментов выражения их интересов, а не превращаться в агентов влияния государства в местном сообществе. В таком своем качестве органы самоуправления быстро теряют доверие населения и как следствие этого не могут эффективно управлять местным сообществом

Проведенное исследование является прикладным в плане определения места и роли научно обоснованной совершенствование социальной организации органов местного самоуправления в период переживаемого российским обществом реформирования государственных и общественных управленческих структур.

Материалы и результаты исследования могут составить научную основу для разработки программ развития районного и окружного самоуправления, а также могут использоваться в научно-педагогической деятельности при подготовке спецкурсов и спецсеминаров по социологии управления.

Теоретические положения, методологические подходы, практические результаты, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, применялись при разработке федеральной программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления (на 1999 - 2014 г.г.), в выступлениях на научных конференциях проходивших в 2001-2003 годах в Поволжской Академии государственной службы, а также в трех публикациях.

Заключение диссертации по теме «Социология управления», Голованов, Иван Андреевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местные органы власти включают в себя несколько различных ветвей, осуществляющих взаимодействие, как на принципах партнерства, так и на основе взаимоподчиненности. К государственным органам местной власти можно отнести контрольные органы федерального и регионального подчинения (МВД, ФСБ, прокуратура, налоговые органы), а к муниципальным органам - администрации сельских районов и округов. К местному самоуправлению относятся представительные органы муниципальных районных образований и их аппараты, а также сельские сходы граждан в округах. Каждые из перечисленных органов имеют свои социально-политические функции и соответствующую структуру. Так государственные органы местной власти призваны контролировать проведение на местах официальной государственной политики. Муниципальные органы местной власти призваны обеспечивать полноправное и эффективное социально-экономическое развитие муниципального образования и обеспечить взаимодействие с государственными органами федерального и регионального уровня для координации своей деятельности и интересов населения с государственной политикой. Местные органы власти самоуправления обеспечивают контроль со стороны населения муниципального образования за деятельностью государственных и муниципальных органов власти и отстаивают интересы населения перед государством.

Если государственные и муниципальные местные органы власти находятся в некотором соподчинении, через возможность государства экономическими, политическими и судебными мерами воздействовать на районную исполнительную власть, то органы власти самоуправления (по конституции) не подотчетны ни государственным ни муниципальным органам местной власти и отчитываются только перед своими избирателями, что дает им возможность проводить самостоятельную политику по отстаиванию интересов избирателей перед государством и органами муниципальных администраций.

В разных муниципальных образованиях, в различных окружных администрациях области мы видим отличные друг от друга формы социальной организации. Можно констатировать: ситуацию на местах определяет кадровый состав муниципальной службы, так как именно эти люди отвечают и определяют состояние социальной сферы в поселениях.

Социальную организацию муниципального образования определяют три основных фактора:

1. Законодательная база местного самоуправления.

2. Финансовая основа деятельности органов местного самоуправления (как показатель эффективности).

3. Кадровый потенциал. Целостность команды, сплоченность административного аппарата (ячейки системы социальной организации) вокруг одного лидере либо одной идеи.

Особенность местного самоуправления Саратовской области заключается в следующем:

Представительные органы власти существуют лишь на районном уровне;

Глава администрации муниципального образования избирается не всенародно, а только составом представительного органа;

Все остальные руководители органов местного самоуправления не избираются, а назначаются.

В других регионах Российской Федерации мы наблюдаем другой подход к формированию органов местного самоуправления.

При единстве принципов формирования органов местного самоуправления, на лицо многообразие их форм. Неизменно одно, даже при разных подходах и различных формах формирования системы местной власти, кадры, то есть люди с их плюсами и минусами, с их моральными, идейными, политическими, человеческими слабостями и сильными сторонами, определяют социальную значимость того либо иного органа местной власти.

Предметы ведения местного самоуправления определены законодательно и составляют: а) вопросы местного значения; б) отдельные государственные полномочия.

В тоже время в разных муниципальных образованиях, в различных окружных администрациях области мы видим совершенно отличные друг от друга картины. Именно это дает основание констатировать: ситуацию на местах определяет кадровый состав муниципальной службы, т.к. именно эти люди отвечают и определяют состояние социальной сферы в поселениях.

Кроме этого существует ряд до сих пор нерешенных вопросов сдерживающих процесс научно обоснованного подбора кадров для органов местного самоуправления:

1. Процесс территориальной организации местного самоуправления в целом ряде регионов РФ еще не завершен, органы местного самоуправления носят временный, переходящий характер на многих территориях. Они еще должны доказать свою практическую состоятельность.

2. Если строго следовать российскому законодательству, то субъекты РФ не вправе самостоятельно определять наличие только какого-либо одного территориального уровня организации местного самоуправления, ограничивая тем самым права граждан на самоуправление смысле его организации на иных территориальных уровнях в порядке правовой преемственности применительно к прежним Советам все уровней.

3. Тем не менее практически и во избежание дискредитации новой системы местного самоуправления организация муниципальных образований на уровне поселков и сельских советов (волостей) в большинстве случаев, а на уровне сел и деревень - в абсолютном большинстве, нереальна и нецелесообразна. Однако проведение такой установки в жизнь должно осуществляться без нарушения законодательства, путем разъяснительной работы среди населения и организации ею волеизъявления по вопросам установления уровней территориальной организации местного самоуправления и изменения границ муниципальных образований.

4. По мере созревания финансово-экономических, кадровых и иных условий, интеллектуальной и практической готовности населения к эффективному осуществлению самоуправления оптимальный уровень организации муниципальных образований, видимо, будет перемещаться с городов и сельских районов на уровень городских районов, поселков и сельсоветов (волостей).

5. Процесс законодательного разграничения полномочий и предметов ведения между государственными органами власти и муниципальными образованиями находится лишь в стартовой фазе и требует дальнейшей основательной концептуальной и практической проработки.

6. На данный момент почти полностью отсутствует разграничение законами полномочий по предметам ведения местного самоуправления между субъектами РФ и разноуровневыми муниципальными образованиями. В этой области необходима большая новаторская работа.

7. Вопросы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления также находятся лишь в начальной стадии федерального и регионального законодательного регулирования.

В связи с этим главный вопрос, который необходимо решить в настоящее время - это принятие Законов о муниципальной службе на федеральном и региональном уровнях. Особо следует сказать о проекте Закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", который полон противоречий, неточных формулировок, по ряду позиций не сходятся концы с концами. Конечно, здесь имеет значение и то обстоятельство, что в России за сто последних лет не было принято ни одного Закона о службе. И главная задача данных законопроектов - это определение лиц именуемых по статистике, переписи, штатным расписаниям и т.п., служащими отнести к муниципальным служащим: только ли управленцев, то есть чиновников, или вместе с ними всех остальных служащих, работающих во всех муниципальных структурах - образовательных учреждениях, больницах, театрах и т.п. Известно, что Закон "Об основах государственной службы РФ" отнес к государственным служащим только служащих в государственных органах, да и то не всех.

Проект Закона "06 основах «муниципальной службы в РФ" поступил следующим образом: в статье 1 он включил в контингент муниципальных служащих всех муниципальных структур - муниципальных органов, учреждений, предприятий и т.д.

Такое решение данной проблемы, наверное совершенно необходимое и правильное: в любой системе, основанной на самоуправлении, не должно быть обособленной чиновничьей касты, живущей по своим правилам и отгороженной от остальной части населения. Исходя из вышеизложенного цель Закона Саратовской области "Закон о муниципальной службе в Саратовской области" состоит в том, чтобы на базе общих положений законов Российской Федерации отразить и закрепить организацию и функционирование муниципальной службы, основные особенности, определяющие ее предназначение.

Эффективность деятельности созданных органов самоуправления районов области в значительной степени зависит от того, насколько качественно осуществлен подбор кадров составляющих аппарат представительных и исполнительных органов самоуправления. Чем сложнее и ответственнее становятся задачи и функции передаваемые государственными органами и населением органам местного самоуправления, тем важнее отбор, ибо дороже обходятся ошибки при заполнении вакансий, особенно если речь идет о ключевых должностях.

Сегодня можно сказать главное. Да, в Российской Федерации созданы все предпосылки для развития местного самоуправления:

Есть необходимая законодательная база;

Административно-территориальное устройство произведено с учетом особенностей национального, экономического, исторически традиционного управления поселениями;

В практику широко вошло такое понятие, как местные налоги, которые собираются, и, главное расходуются по распоряжению органов местной власти на решение местных проблем;

Создана действенная система контроля за финансовой, экономической и общественно-политической деятельностью представительной и исполнительной ветвями власти органов местного самоуправления.

Анализируя уровень развития местного самоуправления в Саратовской области можно сделать такие выводы: все основные принципы формирования органов выполняются.

Для решения проблем социальной организации местного самоуправления в Саратовской области разработана концепция кадрового обеспечения органов государственной муниципальной службы. Основные положения которой заключаются в следующем.

На органы управления возлагается ответственность за проведение эффективной работы по важнейшим направлениям кадровой политики и достижение высоких результатов.

Реструктуризация кадровых служб должна быть основана на анализе их деятельности, выработке новых критериев оценки качества и уровня кадровой работы, в соответствии с законодательством о государственной и муниципальной службе.

Процесс реструктуризации, совершенствования структур по управлению кадрами, должен сочетаться с мероприятиями по социальной защите высвобождаемых работников кадровых служб, их переподготовке, трудоустройству и достойному пенсионному обеспечению.

Залогом эффективности работы по формированию высокопрофессионального и нравственного корпуса государственных и муниципальных служащих являются постоянные инновационные усилия руководителей государственной и муниципальной службы, социальный контроль за деятельностью органов управления работой с кадрами.

Эффективность работы с кадрами в решающей степени определяется интенсивным использованием информационных технологий. В организации современной кадровой работы существенно изменились содержание, место и роль информации. Информационные технологии являются одним из важнейших ресурсов государственного и муниципального управления. Большие возможности для развития кадрового потенциала государственной и муниципальной службы представляет создание Банка кадровой информации Саратовской области. Особое внимание уделеляется созданию экспертных систем в сфере динамики развития кадров.

Развитие процессов децентрализации управления, усложнение кадровых процессов привело к интенсификации информационного обмена, к развитию телекоммуникационных технологий, изменивших скорость и характер информационного обмена в работе с кадрами. Это диктует необходимость создания информационной инфраструктуры, которая должна связать организационно-кадровые подразделения государственной и муниципальной службы в единую систему.

При реализации Концепции кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы основное внимание уделяется следующим приоритетам информационного обеспечения:

Обеспечение развития региональной сети компьютерных телекоммуникаций для организационно-кадровых служб государственных и муниципальных органов, созданию телекоммуникационной инфраструктуры;

Организация с помощью новых информационных технологий мониторинга кадрового потенциала;

Использование современных кадровых технологий в организации и деятельности кадровых служб;

Подготовка высококлассных специалистов в сфере информационного менеджмента и информационных технологий;

Структурная перестройка информационных подразделений, обеспечивающих работу кадровых служб, совершенствованию методов их работы;

Обеспечение открытости для граждан и гласности проведения кадровой политики, в соответствии с российским законодательством.

Использование современных информационных технологий помогает внедрению и использованию наукоемких инновационных кадровых технологий, повысить эффективность работы с кадрами государственной и муниципальной службы. Социальное обеспечение кадровой работы призвано создать условия для раскрытия кадрового потенциала служащих и обеспечить привлечение на государственную и муниципальную службу талантливых и нравственных людей. Социальная политика в органах государственной власти и местного самоуправления должна строиться на принципах законности и социальной справедливости. Правовой основой разработки механизма социального обеспечения работы должны стать федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Законы Саратовской области «О государственной службе Саратовской области» и «О муниципальной службе в Саратовской области».

Государственный, муниципальный служащий при исполнении должностных обязанностей находится под защитой государства. Никто не вправе вмешиваться в служебную деятельность государственного или муниципального служащего, осуществляемую в рамках их компетенции кроме лиц, прямо уполномоченных на то законом.

Разработка механизма социального обеспечения и социальной защиты связана с определением стандартов, нормативов и процедур, которые гарантируют профессиональный и должностной рост и достойный уровень жизни. Она предусматривает:

Разработку процедур обеспечения мер безопасности, применяемых для защиты жизни и здоровья государственных и муниципальных служащих и членов их семей;

Разработку и применение мер правовой защиты, предусматривающих все виды ответственности за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество;

Разработку механизма реализации социальных гарантий, предусмотренных законом Саратовской области «О муниципальной службе в Саратовской области»;

Разработку процедур социальной защиты служащего при реорганизации и ликвидации государственного (муниципального) органа, предусматривающих возможность переподготовки, перевода на другую работу и включения в резерв;

Разработку нормативов обязательного страхования государственных и муниципальных служащих за счет средств соответствующего бюджета;

Определение и введение стандартов, нормативов и процедур обеспечивающих условия для эффективной деятельности служащего.

Основным условием и принципом механизма социального обеспечения и социальной защиты государственных и муниципальных служащих является соответствие уровня социальных гарантий и социальной защиты должностному росту.

Одним из важнейших компонентов механизма социальной защиты государственной и муниципальной службы является работа согласительных комиссий в органах власти. Необходимо разработать нормативно-правовой акт, определяющий задачи, функции, полномочия и состав данной комиссии.

Условием повышения качества и результативности управленческого труда является повышение престижности профессии служащего в обществе, повышение авторитета власти в целом. При выполнении этих условий на государственную службу будут идти и с полной отдачей работать талантливые и нравственные люди. Функции, которые выполняют государственные и муниципальные служащие чрезвычайно важны для общества и государства и сложны. Для эффективного выполнения этих функций необходимо достойное социальное обеспечение служащих, правовая и социальная защита.

Выполнение задач, намеченных в Концепции кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы, позволит подготовить и расставить на руководящие должности муниципальной службы такие кадры, которые будут удовлетворять двум основным требованиям: а) по деловым и организационным своим качествам со стороны Правительства Саратовской области; б) по моральным и человеческим качествам соответствовать требованиям, предъявляемым населением.

Опираясь на данные массовых опросов местного населения ряда муниципальных образований можно предложить ряд мер по совершенствованию социальной организации местного самоуправления: 1) Для обеспечения более эффективного контроля за деятельностью представительных органов местного самоуправления в Саратовской области со стороны местного населения ввести прямые всенародные выборы глав муниципальных образований. Эта мера позволит главам стать более независимыми по отношению к региональным властям и больше стремиться отстаивать интересы избирателей так как они станут основными цензорами его работы.

2) Ввести представительные органы власти на окружном уровне в сельском и районном уровне в городском самоуправление и прямые выборы глав окружных администраций. Это повысит авторитет окружных органов самоуправления и поможет им вести более жесткий диалог с руководителями хозяйств и главами муниципальных образований при отстаивании интересов местных сообществ.

3) Провести структурно-территориальную реорганизацию существующих муниципальных образований с целью их укрупнения, это поможет сократить расходы на излишне раздутый штат муниципальных служащих и решить основную задачу местного самоуправления - самостоятельного и под свою ответственность решения местным сообществом вопросов местного значения. Более крупные муниципальные образования будут иметь большую, по сравнению с нынешними, экономическую базу. Это позволит им проводить независимую от региональных властей политику на удовлетворение потребностей местного сообщества. Они станут реальным инструментом контроля со стороны населения за политикой региональных элит.

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Голованов, Иван Андреевич, 2004 год

1. Европейская хартия о местном самоуправлении. Страсбург. 15.10.85.

2. Закон Саратовской области "О земле", от 12. 11. 1997 года

3. Закон Саратовской области "О выборах в органы местного самоуправления в Саратовской области";

4. Закон Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области";

5. Закон Саратовской области "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Саратовской области";

6. Закон Саратовской области "О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями";

7. Закон Саратовской области "О статусе депутата представительного органа муниципального Собрания в Саратовской области";

8. Конституция Российской Федерации от 12.12. 1993 г.

9. Устав (основной закон) Саратовской области.

10. Федеральный закон Российской Федерации «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08. 01. 1998.

11. Постановление Саратовской областной Думы от 25.09.96 № 32 -513 "О принятых уставах муниципальных образований".1. Литература:

12. Абалкин Л. Задачи экономической науки и проблемы перестройки научной деятельности Института экономики АН СССР//Вопросы экономики. 1991. №6. С.З.

13. Акофф Р. Планирование будущего корпорации. М., 1985.

14. Аксененко Ю.Н. Социологические методологические принципы технологий оптимизации должностной структуры муниципальных служащих // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Ростов-н/Д, 1999.

15. Алексеев H.H. Русский народ и государство. М., 1998.

16. Алексеев O.A., Косырев И.П., Свистунов И.И. Социально-политическая активность сельского населения в современной России. Саратов. 1998.

17. Алексеев O.A., Скребнев В.В. Социальная организация районного муниципального образования. Саратов, 1999.

18. Амелин В.Н. Социология политики. М., 1992.

19. Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Саратов. 1997.

20. Ансофф И. Стратегическое управление. М., 1989

21. Араб-Оглы Э.А. Обозримое будущее: Социальные последствия НТР: год 2000. М., 1986.

22. Афанасьев В.Г. Социальныя информация и управление обществом. М., 1975.

23. Ахметова Г.Г. Социальная дифференциация общества и интересов// Социологические исследования. 1997. № 8.

24. Ашин Г.К. Современные теории элиты: критический очерк. М.: 1985.

25. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1998.

26. Базаров Ю.Н. Социальная психология: методы и технологии управления персоналом организации. М., 2000.

27. Баксаляр В.В. Организация городского самоуправления в странах Европы и России // Социальные институты и процессы на третьем этапе реформирования российского общества. Саратов, 2002.

28. Бакштановский В.И., Согомонов Ю.В. Социально-политический процесс и гражданский этнос: феномен ко-эволюции//Социологические исследования. N 7/1991.

29. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

30. Белых А.К. Управление и самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы развития. Д., 1972.

31. Бестужев-Лада И.В. Поисковое социальное прогнозирование: перспективные проблемы общества. М.,1984

32. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление М.,1874.

33. Битем Д. Бюрократия//Социологический журнал. 1997. № 4.

34. Блинова B.C., Шестов Н.И. Эволюция политической системы России в IX-XX веках. Саратов, 1994.

35. Блау П. Исследование формальных организаций // Американская социология: перспективы, проблемы, методы. М., 1972.

36. Блау П. Различные тоски зрения на социальную структуру и их общий знаменатель// Американская социологическая мысль М., 1996.

37. Бойков В.Э. Социально-политические факторы развития российского общества//Социологические исследования. 1995. №11.

38. Бойков В.Э. Профессиональная культура государственной службы // Социологические исследования. 1999. № 2

39. Бороднин Ф.М. Ценности населения и возможности местного само-управления//Социологические исследования. 1997. №1.

40. Брудер В. Бюрократия // Политологические исследования. 1991/№3.

41. Бутенко А.П., Колесниченко Ю.В. Менталитет россиян и евразийст-во//Социологические исследования. 1996. №5

42. Бутурин Г.Н., Ознобшин В.А., Романов B.C. Становление местного самоуправления на селе//Социологические исследования 1997. №1.

43. Будон Р. Место беспорядка: критика теории социальных изменений. М., 1998.

44. Бурден Ж. Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1996.

45. Василенков П.Т. Советы народных депутатов: организация и деятельность. М., 1983.

46. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-3 СПб., 18691871.

47. Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма // Избр. произведения. М., 1990.

48. Вебер М. Основные социологические понятия// Избр. произ. М., 1990

49. Ведлен Т. Теория праздного класса. М.1984.

50. Ветр Н. История Советского государства. 1900-1991. М., 1959.

51. Воронин А.Г., Лагин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997.

52. Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1991.

53. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и перспективы. Ростов-н/Д Пятигорск, 1998.

54. Волгин А. Цели и задачи кадровой политики// Проблемы теории и практики управления. 1991. №4.

55. Вятр Е. Социология политических отношений. М., 1979.

56. Государство и местное самоуправление. Региональные проблемы. Саратов. 1998.

57. Гидденс Э. Политика, управление и государство // Рубеж, Альманах социальных исследований. 1992/ №3.

58. Гидденс Э. Последствия модернити // Новая постиндустриальная волна на Западе: антология. М., 1999.

59. Жизненное пространство человека и общества./Под ред. Устьянцева В.Б. Саратов. 1996;

60. Зинченко Г.П. Госслужащие региона: состав и социальные обязанности/Социологические исследования. 1999 № 2.

61. Демьянченко А.Н., Обушенков Л.Л. Муниципальное управление. Учебное пособие. Хабаровск Нижний Новгород. 1998.

62. Дмитриев A.B., Степанов Е.И., Чумиков А.П. Российский социум в 1995 году: конфликтологическая экспертиза//Социологические исследования. 1995.№ 1

63. Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти //Социологические исследования. 1997. № 8

64. Демакина B.JL, Лысиков В.В. Профессиональный отбор кадров. Саратов. 1999.

65. Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996.

66. Дюркгейм Э. О разделении общественного труда//Тексты по истории социологии XIX-XX веков. М., 1994.

67. Дюркгейм Э. Социология. М., 1995.

68. Журавлев А. Выборы в органы законодательной власти: предварительные итоги и территориальная специфика//Власть. 1998. № 2.

69. Зинченко Г.П. Госслужащие региона: состав и социальные особен-ности//Социологические исследования. 1999. № 2.

70. Иванов В.Н. Реформы и будущее России//Социологические исследования. 1996. № 3.

71. Ивановская Л.В., Свистунов В.П. Обеспечение системы управления персоналом на предприятиях. М., 1995.

72. Иванченко А. Большая перемена//Муниципальная власть.1998-№ 2.

73. История политических партий России. М., 1994.

74. Историки спорят. М., 1989.

75. Кадровая служба рыночной экономики. Вып. 3: Работа с кадрами на предприятии (Документы и рекомендации) М., 1991

76. Капитонов Э.А. Социология XX века. Ростов-н/Д. 1996.

77. Кадры государственного и муниципального управления. Социальный портрет. Екатеринбург, 1993.

78. Казанчев Ю.Д. Писарев А.Н. Муниципальное право. Учебник. М 1998.

79. Kapp Э. История советской России. Большевистская революция (1917-1923 гг.) М., 1990. Кн. 1 Т. 1.

80. Калиниченко JI.A. Организация муниципальной службы. Саратов, 1998.

81. Кейнс Дж. Россия//Социологические исследования. 1991. N 7

82. Кириллов Ю. Кадры, конечно, решают все, но где же их взять?// Российская федерация. 1997. № 11

83. Коржахина Т.П. История государственных учреждений СССР. М., 1986.

84. Коржахина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия.//Вопросы истории. 1993. № 7.

85. Красин Ю.О. О перерастании социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление//Современные проблемы социалистической демократии и перспективы ее реализации. Прага. 1975.

86. Краткая философская энциклопедия. М., 1994.

87. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право российской Федерации. М., 1997.

88. Леванов В. К. Динамика социально-политической ситуации в России: опыт социологического мониторинга//Социологические исследования. 1997. № 11.

89. Ленд П. Менеджмент искусство управлять. М., 1995.

90. Лукин A.B. Переходный переод в России: демократизация и либеральные реформы//Политические исследования. 1999 №2.

91. Лысиков В.В. Социологические аспекты технологии оценки квалификации, образования и карьеры стратегического руководителя. Саратов. 1995.

92. Лысиков В.В. Управление персоналом. Саратов. 1999.

93. Ляпин А.В. Современные социально-политические и экономические аспекты в деятельности сельских муниципальных образований// Социально-экономические и управленческие тезаурусы реформирования российского общества Волгоград, 2002.

94. Макаренко В.П. Правительство и бюрократия.//Социологические исследования. 1999. № 2.

95. Макаров Р.Г., Рябов В.М. Современные механизмы муниципального управления. Самара, 1998.

96. Манахов Р.Г., Рябов В.П. Актуальные проблемы развития муниципального управления. Самара, 1997.

97. Маслов Е.В. Управление персоналом предприятия. Учебное пособие/ Под ред. П.В. Шепетова. М., 2000.

98. Масленников В.А. Трудовые производственные коллективы в социально-правовых исследованиях/Право и социология/Отв. Ред. Ю.А. Тихо-шугов, В.П. Казимирчук. М., 1973.

99. Масловский М.В. Анализ концепции тоталитарной бюрократии // Социологические исследования. 2000/ № 4.

100. Материалистическая диалектика В 5 т. Т. 4. Диалектика общественного развития. М., 1984.

101. Местное самоуправление в зарубежных странах /Под общ. Ред. Н.П. Медведева М., 1994.

102. Местное самоуправление. Политологический подход./Под ред. Долгова В.М., Саратов 1994.

103. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992.

104. Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления «советского» коммунистического государства 1917- 1991. Саратов. 1996.

105. Михельс Р. Социология политических партий в условиях демократии //Западная социология XIX века. СПб., 1997.

106. Муниципальный менеджер: Учебное пособие для ВУЗов. М., 1997.

107. Муниципальная служба /Под ред. Ю.В. Кириллова. Обнинск, 1996.

108. Муниципальное управление. Базовые учебные планы и программы. Москва Нижний Новгород. 1998.

109. Муниципальное управление. Профессиональное развитие персонала: Учебно-методическое пособие/ А.И. Коньков, B.C. Нечипаренко, Б.Т. По-номаренко и др. М., 2001.

110. Муниципальное управление и поддержка предпринимателя: Учебное пособие/Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисок, Н.Б. Багрова и др./Под ред. В.П. Селянского, А.Г. Воронина, Б.Т. Пономаренко М., 2001.

111. Научно-практический комментарий к конституции Российской Федерации/Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997.

112. Нестеренко A.B. Демократия: проблемы субъекта // Общественные науки и современность. 2002/№ 4.

113. Никольский С.А. " Аграрная реформа" 1991-1995 г.г. и проблема модернизации российской деревни//Крестьяноведение. Теория. История. Современность. Ежегодник. 1996.

114. Никонов В.И. Кадровый потенциал муниципальных органов местного самоуправления и пути его укрепления. Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. Кадроведение: Курс лекций. М., 1998.

115. Новая стратегия государственной и муниципальной службы в условиях переходного периода.//Уральская академия государственной службы. Екатеринбург. 1999.

116. Новгородцев П.И. Демократия на распутье. М., 1991.

117. Оболонский A.B. Кадровая политика в федеральной государственной службе США: история и современность // Общественные науки и современность. 2001/№ 3.

118. Основы теории политической системы. М.,1985.

119. Овчинников Н.Е. Социализм и активность личности в рабочем коллективе: Социально-философские и социально-политические проблемы. Петрозаводск. 1979.

120. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

121. Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М., 1999.

122. Оценка работников управления/ Под ред. Г.Х. Попова. М., 1996.

123. Парк Р. Конкуренция и конфликт // Вопросы социологии. 1994 /№ 5.

124. Паркинсон К.Н. Законы Паркинсона: Сборник. М., 1989.

125. Парсонс Т. Новые тенденции в структурно-функциональной теории. Структурно-функциональный анализ в современной социологии//Инф. бюлл. Сер. Переводы и рефераты. 1968. Вып.1, № 6,

126. Пахитнов К. Городское и земское самоуправление. СПб., 1911.

127. Подготовка кадров для рыночной экономики: планы, программы, технологии М., 2000.

128. Политология: Энциклопедический словарь/Общ. ред. и сост. Аверьянова Ю.И. М., 1993.

129. Понеделков A.B. Условия эффективности социальных технологий в системе государственного и муниципального управления. Майкоп. Ростов-н/Д, 1999.

130. Пригожин А.И. Социология организации. М., 1983.

131. Престхас Р. Организационное общество. Ростов-н/Д., 1996.

132. Психология управления. Курс лекций./Под ред. J1.K. Аверченко. Москва Новосибирск. 1999.

133. Пугачёв В.П. Руководство персоналом организации: Учебник. М., 1998.

134. Работа с кадрами местного самоуправления. Екатеринбург, 1996.

135. Радугин A.A., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 1997

136. Романовский Н.В. Социология и институт государственной службы. // Социологические исследования. 1999 № 2.

137. Руткевич М.Н. О социальной структуре советского общества // Социологические исследования. 1999 № 4.

138. Рывкина Р.В. Парадоксы российской социологии // Социологический журнал. 1997 №4.

139. Савченко В., Шупус А. Феномен государственного предприятия // Российский экономический журнал. 1997/№1.

140. Свешников Основы и пределы самоуправления СПб.,. 1872.

141. Сёмин А. Еще раз в защиту крестьян//АПК: экономика, управление. 1995 N 12.

142. Сидоренко И.Н. Государственная кадровая политика/ Уч. пособ. к спец. курсу. Ростовн/Д, 2001.

143. Симуш П. Крестьяне и правители на распутье //Власть 1997 № 5.

144. Смелзер Н. Социология. М., 1994.

145. Смольков В.Г. Бюрократизм//Социологические исследования. 1999. №2.

146. Социально-экономические проблемы развития современной России/ Под ред. В.Н. Ярской. Саратов, 2003.

147. Советский энциклопедический словарь/Под ред. Прохорова М., 1990.

148. Соловьев А.И. Культура власти российской элиты: искушение конституционализмом//Политические исследования. 1999 №2.

149. Сорокин П.А. Общедоступный учебник по социологии. Статьи разных лет. М., 1994

150. Сорокин П.А. Человек, цивилизация, общество. М., 1992.

151. Социальная активность и духовное богатство личности/Под общ. ред. K.M. Никонова. Волгоград. 1980.

152. Социально-экономическое положение Саратовской области за 19951996 гг.(обзор). Саратов, 1997.

153. Социально-экономическое положение саратовской области за2001год.

154. Социальный менеджмент/Под ред. С.Д. Ильенковой. М., 1998.

155. Социологические проблемы управления./Уральская академия государственной службы. Екатеринбург. 1999.

156. Социология экономики и управления/Под ред. JI.T. Волчковой. СПб., 1998.

157. Страницы истории советского общества. М., 1989.

158. Страссман П.А. Информация в век электричества (проблемы управления). М., 1987.

159. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

160. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления//Социологические исследования. 1997. № 6.

161. Трошкин Е.И. Коллективизм или гражданское общест-во//Социологические исследования. 1991 N 7.

162. Туган-Барановский М.И. Социальные основы кооперации. М., 1988.

163. Турен А. Возвращение человека действующего: очерки социологии. М., 1998.

164. Турен А. Способны ли мы жить вместе // Новая постиндустриальная волна на Западе: Антология. М., 1999.

165. Управление трудовыми ресурсами / Под ред. JI.A. Костина М., 1987.

166. Управленческое консультирование. Т. 2./Под ред. М. Кубра М., 1992.

167. Управление персоналом организации. Учебник / Под ред. А. Якиба. М., 1998.

168. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

169. Фадеев В.И. Гарантии прав местного самоуправления в РФ. Научно-аналитический обзор. М., 1994.

170. Федоров К.Г. Союзные органы власти (1922-1962 гг.). М., 1963.

171. Феофанов К.А. Социология организации Никласа Лумана: коммуникация власти и доверия//Социологические исследования. 1999 № 3.

172. Формирование ГКП. Концептуальные основы, цели, приоритеты// Охотский Е.В., Сулемов В.А. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. Кадроведение: Курс лекций. М., 1998.

173. Франция: организация административной власти. Посольство Франции в России. 1996.

174. Фролов С.С. Социология. М., 1994.

175. Хвостов В.М. Основы социологии. М., 1920.

176. Хромов П.А. Экономическое развитие России. М., 1967.

177. Хоманс Дж.К. Возвращение к человеку // Американская социологическая мысль: Тексты. М., 1996.

178. Хучен М. Стратегия управления трудовым потенциалом предприятий. М, 1993.

179. Черников В.Г. О социально-филосовских проблемах регионологии //Актуальные проблемы комплексного развития регионов и преодоления социально-экономических различий между ними. Саранск, 1983.

180. Чумиков А.Н. Насилие меньшинства как следствие несовершенства современной политической системы в России//Социологические исследования. 1996 № 4.

181. Чумиков А.Н. Конфликтология социальных отношений как политико-научная дисциплина и практическая специализация//Социологические исследования. 1997 № 7.

182. Ципкин Ю.А. Управление персоналом М., 2001.

183. Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и в Германии. Ростов-н/Д, 1995.

184. Шевалье Ж. Государственная служба. М. «Композит» 1996.

185. Шещиня C.B. Управление персоналом современной организации/ Учебно-практическое пособие. М, 1997.

186. Широков А., Юркова С. Возможности и условия финансирования муниципальных органов// Экономист. 1997/№7.

187. Шпакова Р.П. Вместе с Огюстом Контом и вопреки ему//Социологические исследования. 1999 №3.

188. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск. 1992.

189. Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. М., 1969.

190. Щербаков А. Кто он муниципальный служащий?//Российская Федерация. 1997 № 11.

191. Южаков В.Н. Реформирование государственной службы России в общеевропейском контексте // Оценка результативности управленческой деятельности государственных и местных органов управления. Саратов,1996.

192. Юревич А.В. Ученые в политике//Политические исследования. 1999 №2.

193. Burgess Е. The growth of the Cities: on introduction to a research project? Chic., 1925.

194. Cupps D. Emerging problems of citizen participation // Public administration Review. 1997. № 46.

195. Etzioni A. The Comparative Analysis of Complex Organizations N.Y., 1961.

196. Goffman E. Strategic Interaction. Philadelphia, 1969.

197. London S. Creating citizens through public deliberation. Dayton; Ohio,1997.

198. Mied J. The philosophy of the act.Chic., 1938.

199. Thomas J. Public Participation in Public decisions. San Francisco, 1995.

200. Ansoff H.I. Implanting Strategy. N.Y., 1965.

201. Barker R. The Social Work Dictionary. Silver Spring, 1993.

202. Hannan M. T., Freeman J. Structural Inertia and Organizational Change// American Sociological Rew. 1984. April.

203. Kovner A.R., Neuhauser D. Health Services Management. Michigan, 1994.

204. Laczniak G.R., Murphy P. E. Ethical Marketing Decisions. Boston, 1993.

205. Wohlmann H., Derlien H.-U. u. a. Psychisch Berifindichkeit in Ost- und Westdeutschland im siebten Jahr nach der Wende. Ergebnisse einer empirischen Untersuchung. Bonn, 1997.

206. Walsh M. Building citizen involvement. Washington, 1997.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Они сводятся к следующему.

1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно к управлению им как к производственной или социально-производственной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.

4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е. по сути занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.

В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу.

Как и любая другая организация, местная администрация является социальной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главные критерии - стабильность и неизменность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации воспринимаются как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызывают в социальных системах определенное смещение равновесия и последствия, которые не всегда можно предвидеть. Поэтому требуются специальные методы активизации инновационных процессов.

Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной деятельности - между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикально реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого необходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее "сверху".

Если говорить о собственно организационных структурах местных администраций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.

1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

2. Создание в структуре администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.

3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации. Требуется разработать модель и организационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразности реорганизации, некоторых специалистов - пepeyчить. При этом реорганизация структур муниципального управления должна разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:

разработка модели и организационного проекта реорганизации;

разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления;

разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципального деятельности;

разработка положений об основных организационно-административных блоках;

описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций;

переподготовка и повышение квалификации работников администрации;

подготовка резерва кадров для муниципального управления.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие факторы влияют на формирование организационной структуры местной администрации?

2. Как осуществляется распределение задач и функций между структурными подразделениями местной администрации?

3. Какие типы организационных структур управления используются в муниципальном управлении?

4. Каковы основные принципы построения организационной структуры администрации?

5. Какие стадии включает в себя процесс формирования организационной структуры администрации?

6. Каковы основные виды структурных подразделений местной администрации?

7. Каковы основные направления совершенствования организационных структур местных администраций?

8.2. Организация и планирование работы местной администрации

Роль и значение организации и планирования работы местной администрации

Формирование рациональной организационной структуры органов местного самоуправления является необходимым, но недостаточным условием их эффективной работы. Не меньшее значение имеет организация деятельности муниципальной власти, воплощенная в планах, регламентах, инструкциях, организационных процедурах. Любая модель структуры управления должна быть подкреплена системой функциональных связей между структурными звеньями.

Изучение практики муниципального управления позволяет сделать вывод не только о несовершенстве организационных структур, но и о нечеткости функциональных связей и взаимодействий. Наблюдается дублирование функций и неравномерная загруженность работников, причем, чем выше должность, тем больше нагрузка. Имеется отраслевая разобщенность структурных подразделений, слабое горизонтальное взаимодействие между ними. В результате усложняются процессы информационного обмена, затрудняется выполнение совместных поручений. Это, в свою очередь, приводит к некачественному выполнению совместных заданий, перекладыванию структурными подразделениями ответственности друг на друга. Отсутствуют карты организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой (например, процедура прохождения проекта бюджета, формирования муниципального заказа, принятия решений об операциях с недвижимостью и др.). Положения о подразделениях администрации и должностные инструкции работников не всегда дают четкое представление об объеме выполняемых ими функций, а реально выполняемые функции существенно отличаются от указанных в официальных документах.

Устранение перечисленных недостатков требует четкой организации, регламентации и планирования всех сторон деятельности муниципальной власти и ее структурных подразделений.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Голованов Иван Андреевич. Совершенствование организации местного самоуправления: Дис. ... канд. социол. наук: 22.00.08: Саратов, 2004 207 c. РГБ ОД, 61:04-22/491

Введение

ГЛАВА I. Формы социальной организации управления в современной России 17

1. Самоуправление как форма социальной организации 17

2. Местное самоуправление в социальной системе федерального и регионального государственного управления 36

ГЛАВА II. Пути совершенствования организации местного самоуправления 61

3. Структуризация социальной системы местного самоуправления 61

4. Совершенствование кадровой политики на муниципальном уровне 81

Заключение 115

Список использованной литературы 125

Приложение 139

Введение к работе

4 В современном понимании местное самоуправление, несмотря на прочные исторические корни, представляет собой постоянно обновляющееся и поэтому, на наш взгляд, требующее постоянного изучения явление, характеризуемое большинством ученых как целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, в том числе об устройстве и порядке функционирования местной власти 2 . Положение муниципальных образований, в отличие от субъектов федерации, замечательно тем, что автономия местных образований носит не законодательный, а лишь административный характер, но их административная автономия абсолютна, то есть органы местного самоуправления обладают полным набором управленческих функций.

С середины XIX века по настоящее время практически во всем мире имеет место тенденция к ослаблению самоуправления и укреплению сильной центральной власти. Его ограничения проявляются в ряде форм. Во-первых, создаются специализированные правительственные органы и центральным властям передается ряд управленческих функций местных сообществ. Во-вторых, специализированные министерства наделяются полномочиями в отношении местных коллективов, которые устанавливаются в виде административной опеки. В-третьих, административный контроль дополняется финансовым, выражающийся в политике выделения государственных субсидий муниципальным образованиям. Последнее положение нашло свое отражение в послании Президента РФ: «Большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы... Очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной

2 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М.,1997. С. 5.; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник. М., 1998. С. 34.; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Коллектив авторов/Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 66-69.

5 недвижимости. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулярных налогов» 3 .

Отличительной чертой данной концепции являются следующие факторы:

Местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но наряду с ними могут существовать и назначаемые (в частности в Саратовской области представительные органы власти муниципальных

3 См.: Послание президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета № 71(2939) оті 9 апреля 2002 года.

образований избираются жителями. А главы окружных администраций назначаются из районного центра, представительных органов на окружном уровне вовсе не существует);

Административная автономия институтов самоуправления сущест
вует. Но ограничена региональными и федеральными законами то есть го
сударственные органы выполняют свои управленческие функции в полном
объеме, тогда как другие поделены между государством и местными со
обществами (разграничение полномочий и предметов ведения). Кроме то
го, местные органы власти подчиняются режиму опеки в отношении как
назначения должностных лиц так и собственной деятельности;

Муниципальные образования имеют статус юридического лица и на
делены бюджетной автономией, но опека осуществляется и здесь.

На практике повсюду «естественной формой управления», как заметил еще А. Токвиль, стала централизация 4 . Государство фактически руководит деятельностью органов местного самоуправления даже в странах «западной демократии».

4 См.: Токвиль А. Американская демократия// Западная социология XIX века. СПб., 1997.

7 в условиях директивного управления и планирования. Это возможно только в случае постоянного и Целенаправленного учета публично-правовых интересов населения, проживающего в муниципальных образованиях, на основе научных методов (организационных, юридических, экономических) определения основных направлений работы органов и должностных лиц местного самоуправления.

Методологическая база социального менеджмента, созданная фундаментальными работами М. Вебера, Э. Дюркгейма, Р. Мертона, Н. Дугласа, М. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури, А. Пригожина, Н. Смелзера, Романова П.В., Ярской Е.Р., Быченко Ю.Г. позволяет проводить научно-обоснованные социологические исследования механизмов становления местного самоуправления в системах государственной власти и гражданского общества 5 . Несомненно, заслуживают внимание исследования в области

5 См.: Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма // Избр. произведения. М, 1990. С.44-639; Дюркгейм Э.О. Разделение общественного труда. М., 1994; Дюркгейм Э. Социология. М., 1995; Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992; Смелзер Н. Социология. М., 1994; Социально-экономические проблемы развития современной России/ Под ред. В.Н. Ярской. Саратов, 2003; Алексеев О.А., Быченко Ю.Г., Голованов И.А. Совершенствование социальной организации муниципальной службы в современной России. Саратов, 2003.

8 управления социальными структурами таких социологов как Р. Будон, Ж. Бур ден, Э. Гидденс, Э. Дюран, П. Ленд, Ж. Шевалье 6 .

На современном этапе развития социологической мысли усиливается внимание к проблемам научно-обоснованного развития местного самоуправления как со стороны ученых саратовских школ социологии (Л.С. Аникин, О.А. Алексеев, А.В. Ляпин) 7 , так и со стороны должностных лиц органов городского и сельского самоуправления (Ю.Н. Аксененко, В.В. Баксаляр, А.Г. Воронин, В.А. Лагин, Ю.П. Рогачев, Д.Ю. Шапсугов) 8 . При этом исследования затрагивают уже не общие положения становления и развития самоуправления, а более узкие аспекты, характеризующие обра-

6 Будон Р. Место беспорядка. М., 1998; Бур ден Ж. Государственная служба и госу
дарственные служащие во Франции. М., 1996; Дюран Э.Местные органы власти во
Франции. М., 1996; Ленд П. Менеджмент - искусство управлять. М., 1995; Шевалье Ж.
Государственная служба. М., 1996.

7 Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Са
ратов. 1997; Алексеев О.А. Инновационные тенденции в государственном управлении
России // Инновационные процессы в управленческих системах России. Астрахань,
2002; Ляпин А.В. Современные социально-политические и экономические аспекты в
деятельности сельских муниципальных образований// Социально-экономические и
управленческие тезаурусы реформирования российского общества Волгоград, 2002.

8 См.: Аксененко Ю.Н. Социологические методологические принципы технологий
оптимизации должностной структуры муниципальных служащих // Эффективные тех
нологии в системе государственного и муниципального управления. Ростов-н/Д, 1999;
Баксаляр В.В. Организация городского самоуправления в странах Европы и России //
Социальные институты и процессы на третьем этапе реформирования российского
общества. Саратов, 2002; Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления: проблемы и перспективы. Ростов-н/Д-Пятигорск, 1998; Воронин А.Г.,
Лагин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997;
Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и в Германии. Ростов-н/Д, 1995.

9 зовательные потребности работников государственной и муниципальной службы, специфику городского и сельского самоуправления, роль управленческих и национальных традиций в процессе институциализации местного самоуправления в различных районах Саратовской области и различных регионах Российской Федерации. В последние годы появилось большое количество работ, посвященных вопросам, связанным с кадровой проблемой и управлением персоналом. Наиболее интенсивно разрабатываются организационные аспекты построения различных ветвей муниципальной власти на местах, нашедшие отражение в работах И.И. Овчинникова, В.В. Малетина, В.М. Рябова, Е.С. Шугриной, Т.А. Ореховского 9 .

Наряду с трудами, освещающими аспекты исторического формирования местного самоуправления (И.А. Емельянов, В.В. Еремян, А.В. Иванов, В.Ф. Абрамов, А.В. Венков, А.Л. Ябров), в контексте заявленной диссертантом темы необходимо указать и на работы, посвященные анализу современных практик (Г.В. Барабышев, В.И. Васильева, В.В. Скребнев, М.В. Кузьмичев, И.В. Стазаева), в которых содержатся положения, касающиеся роли традиций в становлении самоуправленческих форм.

10 и трудности в социальной институциализации местного самоуправления в России.

Для достижения этой цели сформулированы следующие исследовательские задачи:

раскрыть наиболее значимые, на современном этапе, основы организации социального и кадрового менеджмента на местном уровне в современной России;

определить российскую ментальность характера функционирования бюрократической системы местного самоуправления и сравнить ее с мировыми аналогами;

в соответствии с новыми политическими реалиями обосновать важность научно-обоснованного подхода при формировании районного и окружного бюрократического звена органов местного самоуправления;

проанализировать организацию работы с кадрами в органах муници-

пальной службы, с учетом социально-политических особенностей формирования органов самоуправления в Саратовской области;

12 Исследовательская гипотеза строится на предположении о необходимости коренного реформирования современной модели социальной организации местного самоуправления, в свете предложений внесенных Президентом Российской Федерации, в связи с социально-политическими, экономическими и управленческими изменениями, произошедшими в Российской Федерации с начала XXI века. Современная структура государственной власти и изменение во властных полномочиях региональных управленческих элит, требует приведение в соответствие с новыми управленческими реалиями социальной организации муниципального уровня власти.

предложено построение вертикали власти в государстве на основе делегирования полномочий в противовес директивному руководству, с учетом российских традиций народовластия;

обоснована необходимость превращения органов местного самоуправления в дееспособную форму социального контроля за деятельность на местном уровне региональных государственных органов власти, со стороны местного сообщества;

в соответствии с последним изменениями в структуре управления государством и обществом проводимых Президентом РФ обоснованна ценность социальной организации местного (сельского) самоуправления отечественной модели;

на основе эмпирического материала и экспертных опросов специалистов показаны социологические портреты служащего органов сельского самоуправления отвечающего социальным ожиданиям местных жителей и изменившимся социально-экономическим и политическим факторам развития современного российского общества;

предложены пути превращения окружных органов сельского самоуправления в Саратовской области из проводников государственной политики на селе в легитимную форму контроля со стороны населения за деятельностью органов муниципального управления на уровне сельского района.

14 волжской Академии государственной службы, созданный за 90-е годы в результате социологического изучения кадрового состава муниципальных служащих в Саратовской области.

Выносимые на защиту положения:

Деятельность по управлению социальными сообществами и институтами включает не только директивные методы, основанные на жестком подчинении нижестоящих звеньев управления выше стоящим, но и на принципах делегирования полномочий органам власти со стороны местных сообществ. Самоуправление есть продукт социального взаимодействия местного сообщества с органами государственной власти основанное на добровольной самоорганизации членов местного сообщества. Использование такого вида самоорганизации в государственном управлении существенно повышает его эффективность и составляет важный фактор развития гражданского общества в целом.

Совершенствование организации местного самоуправления должно идти по направления развития научно обоснованной кадровой политики как на районном так и на окружном уровне. Достигнуть это можно созданием долгосрочной системы повышения профессионального и образовательного уровней работников всех структур и институтов местного самоуправления. Централизованная система обучения позволяет существенно улучшить качество муниципальной бюрократии, что будет способствовать повышению эффективности взаимодействия муниципального и регионального бюрократических аппаратов с целью защиты интересов местного сообщества.

15 ниє жизнеспособным муниципальных образований, которые престанут выполнять роль административно-хозяйственных единиц, а станут полноправными участниками процесса организации управления жизнедеятельностью местных сообществ на районном и окружном уровнях. Важным при этом должен быть принцип экономической целесообразности существования того или иного муниципального образования, дабы создаваемые в нем органы и институты местного самоуправления не попадали в финансовую зависимость от региональных и федеральных структур государственной власти, что несомненно ограничивает их возможности в отстаивании социальных интересов местных сообществ.

Для эффективного функционирования системы управления муниципальным образованием помимо достаточных объемов финансирования местного жизнеобеспечения очень важно иметь слаженность в функционировании органов и институтов самоуправления, достигнуть этого можно если глава администрации, депутаты представительного органа, аппарат администрации смогут объединиться в сильную команду единомышленников, способных понять главную идею момента, организовать вокруг себя предельно возможное число граждан, и скоординировать их усилия для воплощения этой идеи в жизнь. Такая социальная управленческая система способна принести наибольшую социально-экономическую выгоду жителям муниципального образования и заметно повысить уровень их материального благосостояния.

Проводя социальные и кадровые реформы на муниципальном уровне необходимо по возможности более полно использовать имеющийся конструктивный опыт организации системы управления и кадровой подготовки. Полученный, в ходе эмпирического исследования социальных ожиданий населения в отношении личных качеств муниципальных чиновников, социологический портрет позволяет сделать вывод о значительном влиянии на управленческие ориентиры населения национальных и традиционных форм и методов управления. Поэтому, создаваемые органы самоуправления по возможности должны становится институциализированным выражением воли населения конкретного муниципального образования с

учетов различных социально-управленческих специфик того или иного местного сообщества. Система органов местного самоуправления, как наиболее демократической формы управления, не может быть унифицирована для всей страны, она должна отвечать запросам населения муниципального образования чтобы стать реальным инструментов выражения их интересов, а не превращаться в агентов влияния государства в местном сообществе. В таком своем качестве органы самоуправления быстро теряют доверие населения и как следствие этого не могут эффективно управлять местным сообществом

Самоуправление как форма социальной организации

Термин «организация» (от франц.о аішаіїоп, позднелат. organiso -сообщаю, стройный вид, устраиваю) используется в нескольких значениях: 1) как элемент социальной структуры общества; 2) как вид деятельности какой-либо группы; 3) как степень внутренней упорядоченности, согласованности функционирования элементов системы. В этом плане социальная организация понимается как система отношений, объединяющих какое-то число индивидов (групп) для достижения определенной цели.

Понятие «организация» употребляют в экономике, социологии, политологии, многих других науках и сферах деятельности, т.е. везде где действуют социальные группы и упорядочивается их деятельность. Реальность существования социальных групп проявляется в их деятельности, которая возможна в рамках социальной организации (в форме производственных, религиозных, национальных, научных организаций, политических партий, профессиональных союзов и т.д.). Социальная организация оформляет социальные группы в сообщество. А.И. Пригожий определяет ее как группу людей, совместной координированно реализующую общую цель10.

Сообщество людей в форме социальной организации получает институциональное оформление социальных различий, сформировавшихся в разных сферах жизнедеятельности людей. Каждый член местного сообщества имеет свою собственную позицию, отражающую его положение в системе разделения общественного труда. Например социальная организация муниципального образования включает граждан - представителей разных профессий и возрастов. Она выполняет интегративную функцию со стороны социальной системы.

Социальные организации имеют ряд основных черт. Во-первых, они обладают целевой природой, поскольку создаются для реализации опреде 18 ленных целей, стремятся как можно быстрее и эффективнее достичь этой цели Организации представляют собой одновременно средство и инструмент обеспечения функции объединения людей, регулирования их деятельности для достижения цели, которой нельзя достичь в одиночку

Во-вторых, члены организации распределяются по иерархической лестнице соответственно ролям и статусам Таким разом, социальная организация - это сложная система связанных между собой социальных позиций и ролей входящих в нее членов. Она дает возможность индивиду реализовать свои потребности, интересы в тех границах, которые устанавливаются социальным статусом человека, нормами и ценностями, принятыми в конкретной социальной организации.

В-третьих, характерная черта организации, как считает А.И. Пригожий, обусловлена разделением труда, его специализаций по функциональному признаку. Организации строятся по вертикали и по горизонтали. В вертикальных структурах всегда имеются управляющая и управляемые подсистемы. Управляющая система координирует функционирование горизонтальных структур. Построение организации по вертикали обеспечивает достижение единства целей, придает организации эффективность и стабильность функционирования.

В-четвертых, управляющие подсистемы формируют свои механизмы и средства регулирования и контроля за деятельностью различных элементов организации. В числе важнейших средств значительную роль играют институциональные, или внутриорганизационные, нормы, которые создаются деятельностью институтов, обладающих особыми полномочиями. Эти институты проводят, реализуют нормативные требования в жизнь и для этого применяют свои санкции. Названные четыре фактора, мнению А.И. Пригожина, детерминируют организационный порядок.

Эффективность организационных форм объясняется возникновением эффекта синергии (греч synergia - сотрудничество, содружество). Именно синергия является тем соблазном, ради которого возникают организа 19 ции. А это зависит именно от способа организации людей, от того или иного сочетания их усилий.

Проявление синергии в социальных организациях означает прирост дополнительной энергии, превышающий сумму индивидуальных усилий их участников. Причем в муниципальных образованиях это явление оказывается управляемым, его можно усиливать, видоизменять, если понимать источники появления организационного эффекта, а именно: возрастание совокупной энергии в зависимости от типа связей внутри местного сообщества.

Можно выделить несколько стадий процесса возрастания социальной энергии местного сообщества. Ощутимый эффект дает уже простая массовость, то есть одновременность, однонаправленность усилий. Одно и то же бревно одни и те же люди не могут поднять по очереди, но вполне способны сделать это совместно. К тому же здесь возникает так называемый вторичный эффект объединения - психологическое взаимодействие участников, самоидентификация «мы», взаимное сравнение, состязательность, групповой контроль.

Введение даже простейших форм разграничения полномочий и распределения управленческих функций на муниципальном уровне, закрепление полномочий органов районного и окружного звена местного самоуправления и территориального общественного самоуправления по отношению друг к другу в последовательную зависимость еще больше усиливает совокупный эффект.

Новый уровень эффективности местного самоуправления как социальной организации придает наличие профессиональной, длительное время находящейся в системе руководства, бюрократии на муниципальном уровне, то есть когда служащий добивается высоких результатов управления благодаря совершенствованию навыков выполнении какой-либо одной управленческой операции. При этом появляется новый социальный продукт специализации - частичный чиновник. Таким образом, тайна организационного эффекта коренится в принципах объединения индивидуальных и групповых усилий: единство цели, разделение труда, согласование и прочее способы осуществления последних весьма разнообразны.

Местное самоуправление в социальной системе федерального и регионального государственного управления

Само по себе принятие Конституции и наличие в ней положений, закрепляющих гарантии прав местного самоуправления, не решает проблему реального существования местного самоуправления. И вопрос по-прежнему состоит в том, состоится ли самоуправление как неотъемлемый институт правового гражданского общества, или его формальное существование останется лишь как неизбежный компромисс между государственной властью и политическими силами, поддерживающими идеи самоуправления.

В научный и правоприменительный оборот вошли следующие понятия. 1 .Муниципальное образование - городское, поселковое (городского типа), сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией (район, сельсоветы, округа), часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. 2.Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым Уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим законом. 3.Местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения. 4,Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. 5.Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Следует отметить, что законодательная база местного самоуправления в Саратовской области развивалась параллельно, а в некоторых вопросах и с опережением законодательства СССР. Еще в 1991 году в Саратовском городском Совете Народных депутатов была создана постоянная комиссия по вопросам местного самоуправления. Именно инициатива депутатов этой комиссии позволили уже в 1993 году принять Закон Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области». О завершении подготовительного этапа реформ местного самоуправления в Саратовской области, то есть создание законодательной базы для его дальнейшего развития можно говорить лишь с 22 декабря 1996 года. Именно тогда в 39 муниципальных образованиях Саратовской области прошли одновременно референдумы по утверждению Уставов муниципальных образований и выборы в представительные органы власти муниципальных образований.

Ключевую роль в развитии и функционировании системы управления играют ее кадры. От их компетентности, умения плодотворно работать во многом зависит эффективность решения экономических, социальных и других задач.

Социальное управление давно обратило внимание на необходимость специального анализа этого звена, так как это дает возможность критично оценить ситуацию, сделать соответствующие выводы и предложения.

Процесс формирования и развития местного самоуправления в России на современном этапе зависит от политических тенденций развития страны и от кадровой политики проводимой государственной и местной властью. Значимыми, как всегда, являются управленческие кадры низовых органов государственного и муниципального управления. В период все нарастающей децентрализации и смены, основных политико-нравственных ориентиров в обществе, нарастает апатия к политическим действиям, неверие в возможность законным способом отстоять гражданские права. В этих ус 38 ловиях все большее распространение получают тенденции научного подхода к формированию органов местного самоуправления и повышения квалификации кадрового состава. Именно чиновники низового и среднего звена управления оказывают решающее воздействие на мировоззрение населения, на формирование их гражданской позиции и отношения к формируемым органам местного самоуправления. В процессе изменения социальных институтов села реализуются основные формы активного и пассивного воздействия населения на государство и его связи с органами местного самоуправления.

Свободное общество - это всегда общество демократическое (демос -народ, кратос - власть), в котором самоопределение личности не вступает в конфликт с самоуправлением государства, а является необходимой предпосылкой последнего. Критерием истины в вопросах устройства общественных дел является благо всех членов общества. Но при этом каждый гражданин свободен сам решать, что именно есть благо для него лично, и свободен вести себя, как ему вздумается в рамках правил и законов, установленных обществом.

Современное местное самоуправление на Западе держится не столько силой закона, сколько благодаря тонко отработанным, отточенным и согласованным друг с другом нормам человеческих взаимоотношений, а также политической культуре, качеству личности21. Практически все исследователи местного самоуправления, как социальной организации, выделяют несколько общих позиций, а именно: - независимые от государства и друг от друга органы и институты управления; - автономные от государства источники доходов; - многообразие форм собственности; - структурированность общества и преобладание среднего класса; - материальная основа - развитое индустриальное и постиндустриальное общество; - естественно-исторический характер формирования институтов самоуправления; - постоянная изменчивость, незавершенность, открытость и внутренняя противоречивость; - укорененность в нем демократических ценностей; - неразрывность с правовым государством. Местное самоуправление - инструмент удовлетворения частных повседневных потребностей людей; государство, напротив, призвано выражать и защищать интегрированный интерес общества в целом. Если государство стремится к унификации, нивелированию различий в деталях, оттенках, то местное самоуправление создает предпосылки для их существования и механизмы их развития. Государство обеспечивает права гражданина, местное самоуправление - права человека.

Отличаются они и методами, способами реализации своего предназначения: государство использует для этого принуждение, налоговые механизмы, институты власти; местное самоуправление регулируется прежде всего нравственными нормами и требованиями.

Сформулируем понятие местного самоуправления, учитывая российский менталитет. Сегодня многие ученые: социологи, политологи обществоведы сходятся во мнении, что местное самоуправление - это, прежде всего свободное общество в интересах личности, сплочение всех ради выживания каждого, школа компромисса в интересах добрососедства, естественная российская соборность и самоорганизация граждан, самодеятельность населения на соответствующей территории на основе самохозяйствования и самофинансирования.

Структуризация социальной системы местного самоуправления

Социальная организация местного самоуправления есть не что иное, как структурированная целевая система. Её элементами, как и элементами всех социальных систем, являются люди, взаимосвязанные между собой на основе иерархии социальных статусов и социальных ролей. Социальной организацией является целевая общность, иерархическое соединение элементов которой обусловливается достижением совместной (групповой) цели. Это означает объединение людей ради такой цели, которая не может быть достигнута никем из них порознь, хотя и важна для каждого. Достижение этой цели вынуждает их распределиться по ролям, по целям - «го-ризонтально» и по руководству, подчинению (статусам) - «вертикально» .

Организационный эффект от структуризации социальной системы состоит из специализации, синхронности, однонаправленности действий, включенных в функционирование индивидов. Эффект может быть большим или меньшим в зависимости от того, как именно построены внутренние связи, и от социальных качеств индивидов (профессионализм, компетентность и так далее), являющихся реальными носителями этих связей. Перестройка связей и подбор, адекватных им социальных качеств индивидов могут дать значительный производственный и социальный эффект. Именно решение этой задачи является сущностной стороной нынешней перестройки, осуществляемой в нашей стране. Ее основу составляют гласность и демократия, призванные активизировать творческий потенциал личности.

Граждане объединяются в социальную организацию местного самоуправления в двух случаях: когда достижение какой-то общей цели возможно только через достижение индивидуальных целей - заработок, реализация своих способностей, престиж и так далее (так возникают предприятия и учреждения) или же когда индивидуальные цели оказываются достижимыми только через выдвижение и достижение общих целей. В то же время социальные цели имеют ценностно-рациональное содержание. Чем они масштабнее и шире, тем больше в них ценностное начало, тем менее точно и конкретно они описываются. Возникают существенные противоречия между, во-первых, целями каждого элемента социальной организации - человека, во-вторых, личными и групповыми целями остальных элементов организации, в-третьих, отношением последних к общеорганизационным целям. Гармонизировать эти расхождения, предотвратить целевые конфликты призвано социальное управление, опирающееся на научное социологическое знание.

Структуризация социальной системы воплощается, в частности, в организационной структуре местного (сельского) самоуправления. Учитывая широту сферы влияния органов местного самоуправления на социальную среду, можно сказать, что структура органов местного самоуправления района представляет собой социальную структуру муниципального образования.

Социальные связи, на основе которых формируются отношения между элементами социальных систем в организациях местного самоуправления, приобретают специфику, характерную для каждой конкретной формы организации. Все многообразие социальных связей и отношений организация местного самоуправления охватить и контролировать не в состоянии, да в этом и нет необходимости. Организация выделяет только те из них, которые связаны с реализацией ее целей. При этом она не учитывает индивидуальные особенности входящих в нее людей. Более того, она дает санкцию только на проявление определенных индивидуальных особенностей, тем самым, раскрывая собственную функцию социального института.

Институциализация отношений в рамках организационной структуры местного самоуправления неизбежно оборачивается известным обезличиванием, или деиндивидуализацией, человека и его социальных функ 63 ций (ролей), делает его формализованной социальной структурой, хотя этим, конечно, не исчерпывается весь объем реальных социальных отношений и способов поведения. В этой связи возникает острая проблема, связанная с наиболее рациональным совмещением всего многообразия социальных отношений с институциональными отношениями, свойственными данной организации. От ее решения во многом зависит ее производственная и социальная эффективность.

Функция формальных структур местного самоуправления состоит в том, чтобы все многообразие видов жизнедеятельности людей (ее элементов) в той или иной социальной организации условно свести к некоторому рациональному и обязательному их набору. Иначе говоря, формальные структуры местного самоуправления как бы упрощают организацию, преодолевают ее социальную сложность. Отношения и поведение элементов социальной организации подведены под образцы - институциализированы и в какой-то мере независимы от индивидуальных особенностей их носителей. Их целостная совокупность создает формальную (административную) социальную систему, неизбежную и необходимую для любой социальной системы местного самоуправления.

Местное (сельское) самоуправление обладает такими существенными для социальной организации свойствами, как обезличенность (значит, не зависит от субъективных колебаний индивидов - индивиды разные, а функции одинаковы), однозначность (то есть рассчитана на решение конкретных задач и в нее не вмещается все многообразие социальных отношений). Формальная система ограничивает поведение людей строго в рамках их статусов и социальных ролей.

Совершенствование кадровой политики на муниципальном уровне

Любая организация может быть представлена как совокупностью составляющих ее элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимодействующих друг с другом.

Так, одни авторы в качестве подсистемы управления персоналом выделяют техническую, административную (управленческую) и человеческую, или личностно-культурную подсистемы. Другие в управлении организаций выделяют две части: управление деятельностью и управление людьми.

Управление деятельностью складывается из планирования деятельности, постановки долгосрочных задач, создания системы измерения качества работы, контроля за выполнением заданий. Управление людьми включает обеспечение сотрудничества между всеми частями трудового коллектива, кадровую политику, обучение, информирование, мотивацию кадров.

В литературе вопросами определения системы управления персоналом и ее элементов уделяется недостаточно внимания. Не существует единообразного определения данного понятия.

Можно встретить в литературе и другие варианты структурирования организационной системы. Однако, обращает на себя внимание то обстоятельство, что практически всегда выделяется кадровая составляющая как элемент системы управления, что не случайно.

Важнейшей областью деятельности любой организации, в том числе и муниципальных органов, была и останется трудообеспеченность: привлечение профессиональных служащих их развитие, создание условий для использования их трудового потенциала. Система управления персоналом - совокупность приемов методов, технологий, процедур работы с кадрами. Под системой управления пер 82 соналом понимается также совокупность методов, процедур, приемы воздействия организаций на своих сотрудников с целью максимального использования их потенциала для достижения организационных целей. Следовательно, система управления персоналом на муниципальной службе - это целенаправленный, планируемый, координируемый и сознательно организуемый процесс в области работы с кадрами, способствующий достижению целей муниципальных органов и самих муниципальных служащих.

В качестве основных элементов системы управления персоналом на муниципальной службе можно выделить: подбор, конкурс, обучение и развитие, оценка, формирование резерва, вознаграждение, высвобождение персонала.

Формирование системы управления персоналом предполагает учет целей, как работников, так и администрации, обеспечение их наименьшей противоречивости, выявление роли и места управления персоналом в обеспечении главных целей муниципальной службы.

Далее решаются вопросы, касающиеся организационной структуры службы управления персоналом, выявляются структурные звенья службы, формулируются их целевые задачи и функции, построение структуры управления персоналом в зависимости от особенностей организации и сложившейся в ней структуры управления, вопросы о взаимосвязи структурных подразделений службы управления персоналом между собой и с другими управленческими структурами.

На следующем этапе в зависимости от организационно-структурного построения службы управления персоналом прорабатываются вопросы информационного обеспечения управленческих решений - содержание, пути движения и носители информации. Система управления персоналом основывается на использовании целого комплекса правовых документов, среди которых наиболее важное место занимает федеральный закон «Об основах муниципальной службы РФ», закон Саратовской области «О муниципальной службе Саратовской области». Также применяется целый комплекс норм и нормативов (численности, стажа) общепринятых процедур работы с документами.

В системе управления персоналом как процессе можно выделить следующие подсистемы:40 - планирование - определение целей управления персоналом, средств их достижения; - организация - работа по комплектованию кадров, профориентация, профотбор, привлечение персонала, найм, расстановка по рабочим местам, профессиональная подготовка, совершенствование организации труда, улучшение условий труда; - регулирование - движения кадров, изучение численности персонала, уровня заработной платы; - контроль - контроль численности, рациональности использования, соответствия занимаемой должности, исполнение кадровых приказов и т.д.; - учет - получение информации об изменении состава кадров, ведение государственной и внутренней отчетности по кадрам и т.д. Управление персоналом можно рассматривать и как процесс принятия решений. В этом случае система управления персоналом представляет собой, само принятие решения, контроль за исполнением решения, оценка результатов корректировка задач управления персоналом. Альтернативы по увязыванию систем управления персоналом с целями организации нет, вернее альтернатива - неэффективное использование человеческих ресурсов, неспособность достигнуть организационные цели, кризис и умирание организации.41

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в журнале «Местное самоуправление в Российской Федерации», № 7 за 2007 год

Специалисты справедливо отмечают, что проектирование системы местного самоуправления необходимо осуществлять с учетом региональных особенностей. В северных районах страны наиболее значимыми из них являются суровые природно-климатические условия, огромные незаселенные пространства, отсутствие дорожной сети, крайне низкая плотность населения. Вместе с тем, как представляется, имеются определенные универсальные научно-методические положения, на которых должна базироваться система местного самоуправления, независимо от региональных особенностей. Исходя из результатов исследования, нами сделана попытка сформулировать данные положения.

Обследования, проведенные нами на основе письменных и устных опросов различных слоев населения, свидетельствуют, что основная масса респондентов недооценивает важность местного самоуправления для преодоления кризиса и социально-экономического развития страны. Поэтому изложение результатов исследования целесообразно начать с данной проблемы.

1. Роль местного самоуправления в развитии экономики и территорий.

Анализ показывает, что для развития экономики и территорий, в том числе сельских, каковыми в большинстве являются северные территории, необходимо соблюдение определенных базовых условий, основными из которых являются демократизация государственного управления, демонополизация экономики и наличие устойчивых и эффективных институтов власти.

Демократизация государственного управления является основной предпосылкой развития местного самоуправления. Демонополизация собственности обеспечивает формирование многоукладной экономики. Наличие же устойчивых и эффективных институтов власти необходимо для создания приемлемых условий хозяйствования, включающих большой комплекс вопросов: наличие благоприятных правил игры, защиту прав собственности и другие (табл. 1). Причем, устойчивое функционирование экономики возможно лишь при условии, если правила игры рассчитаны на руководителей средних способностей.

Как известно, в ходе реформ многоукладная экономика, в целом, сформирована. В связи с этим развитие экономики и территорий в России главным образом сдерживается двумя факторами: недостаточным развитием местного самоуправления и отсутствием благоприятных условий хозяйствования. Учитывая это, представляется, что основные усилия органов власти и экономической науки должны быть сосредоточены в данных направлениях.

Таблица 1. Факторы, формирующие условия хозяйствования в аграрном секторе
(при наличии многоукладной экономики)

№	Факторы *
1	Политическая и административная поддержка (создание благоприятной среды)
2	Финансовая поддержка (оптимизация межотраслевого баланса, страхование)
3	Информационная, инновационная, маркетинговая и правовая поддержка
4	Обеспечение доступа к ресурсам (финансовым, материальным, информационным)
5	Подготовка кадров для отрасли
6	Обеспечение доступа к рынкам сбыта
7	Защита внутреннего рынка, развитие внутренней конкуренции
8	Поддержание равновесия на рынке сельхозпродукции и продовольствия (закупки, продовольственные интервенции)
9	Защита прав собственности, в том числе мелких собственников
10	Развитие аграрной науки, семеноводства и племенного дела
11	Строительство и содержание дорогостоящих инфраструктурных объектов
12	Создание приемлемых правил игры, обеспечение их стабильности

* Являются функциями государственного управления отраслью.

Анализ свидетельствует, что основная масса перечисленных условий не соблюдается. Это означает, что государство не выполняет в должной мере свои функции в области экономики.

В качестве показателей для контроля выполнения государством перечисленных требований могут быть использованы следующие: условия хозяйствования рассчитаны на руководителей средних способностей (устойчиво работают не менее 85 % сельскохозяйственных формирований); двери в агробизнес открыты для каждого гражданина страны, имеющего необходимую подготовку; нет угрозы продовольственной безопасности страны.

Если условия хозяйствования важны для развития экономики, то решающую роль в социальном развитии поселений играет уровень развития местного самоуправления. Изучая причинно-следственные связи в области развития экономики и территорий, мы пришли к выводу о наличии двух взаимосвязанных цепочек развития:

1. Демократизации государственного управления → развитие местного самоуправления → укрепление экономической базы сельских поселений → рост созидательной активности селян → формирование гражданского общества → развитие сельских территорий.

2. Демократизации государственного управления → формирование многоукладной экономики на селе → формирование приемлемых условий хозяйствования → развитие экономики → развитие сельских территорий.

В связи с отмеченным возникает вопрос: «Почему так важна роль местного самоуправления»?

Практика показывает, что актуальность и эффективность данного института власти определяется тем, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации общественно-экономической жизни страны. В свою очередь, в современном мире демократизация, то есть децентрализация власти и ресурсов, является ключевым условием социально-экономического развития государства. Поэтому без преувеличения можно сказать, что будущее России зависит от развития местного самоуправления. Сегодня, образно говоря, линия фронта в борьбе за развитие демократии в России и самой России проходит именно через местное самоуправление. Все это дает основание утверждать, что ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» имеет для страны фундаментальное значение. Это говорит о необходимости особо ответственного отношения к его качеству.

Анализ публикаций по теме исследования и итоги проведенных нами опросов свидетельствуют, что развитие местного самоуправления многие связывают лишь с решением социально-экономических проблем территорий. Между тем, речь здесь идет о куда более важном и глубинном процессе об изменении идеологической основы общества на основе формирования в нем отношений, основанных на более справедливых принципах, позволяющих получить высокий социальный и экономический эффект.

2. Оценка современного состояния местного самоуправления в России.

С учетом сложившейся в стране ситуации, вопрос «Есть ли в России институт местного самоуправления»? на первый взгляд может показаться неуместным. Между тем этот вопрос, как и прежде, сегодня крайне актуален для нашей страны. Дело в том, что данного института власти пока в России фактически нет. Чтобы убедиться в этом приведем несколько аргументов.

1. Несмотря на многообразие определений, под местным самоуправлением большинством авторов понимается система регулирования и развития в поселениях социально-экономических и иных отношений по решению вопросов местного характера на основе самоорганизации, на базе, преимущественно, собственных ресурсов. Но собственные ресурсы это, прежде всего, собственные доходы. В подавляющем большинстве сельских администраций их доля колеблется в пределах 5-7 %, то есть ничтожна.

Опыт же показывает, что для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти (которая закреплена ст. 12 Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1996 году) доля этих доходов должна составлять порядка 75 %. В сельских поселениях России этот показатель в 12-15 раз ниже данного общепризнанного норматива. Таким образом, в сложившихся условиях невозможно решение местных вопросов «преимущественно, собственными ресурсами».

Не лучше обстоят дела и на районном уровне, необоснованно отнесенного к системе местного самоуправления. К примеру, в Кузнецком районе Пензенской области в 2006 году ожидался не рост, а снижение доходов с 198 715 тыс. руб. до 179 335 тыс. руб. (на 9,6 %). Предполагалось заметное снижение расходов района с 90 397 тыс. руб. до 79 463 тыс. руб. (на 12,1 %). С учетом инфляции, ожидается общее снижение доходов и расходов района не менее чем на 30 %.

Таким образом, новый закон не только не способствует решению социальных проблем, но и создает предпосылки для ухудшения состояния социальной сферы в Кузнецком районе. Как показывает анализ, подобная ситуация складывается во многих районах России. Из этого следует, что районные администрации, как и сельские, в основном, реализуют программы, доведенные сверху, выполняя делегированные полномочии. В результате, простор для собственной инициативы самих районов также сведен к минимуму. Это означает, что закон № 131 не создает условия для эффективной работы ни поселенческих, ни районных властей.

2. Мониторинг, проведенный в 2006 году Минфином РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. Кстати, к аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты России.

3. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика показывает, что она не должна быть ниже 20 % (по обследованным нами развитым странам в среднем она составляет 22,6 %). По официальным данным в России, даже с учетом районных бюджетов, направленных на выполнение функций государственного управления, но механически отнесенных к системе местного самоуправления, данный показатель в 2 раза ниже. На самом деле его значение еще меньше.

Изложенные аргументы убедительно свидетельствуют, что в России реально функционирующего института местного самоуправления нет. Как следствие, остается незадействованной целая ветвь управления, быстрыми темпами идет оголение сельских территорий. В этом плане негативное влияние неразвитости указанного института значительно сильнее, чем политика неперспективных деревень.

Как следствие, идет огромное давление на города, особенно Москву, из-за массового притока населения из других регионов, остается неиспользованным колоссальный созидательный потенциал нации, который по своим масштабам (как показывает зарубежный опыт) не меньше того, который заключен в нефтегазовом комплексе страны.

Если учесть, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации социально-экономической жизни общества, то следует весьма неутешительный вывод: сформированная в России в результате реформ система общественно-экономических отношений не имеет ничего общего с демократией. Поэтому, пока эти отношения не будут изменены в необходимом направлении, сельские территории России не будут развиваться, а бюджетная обеспеченность сельских поселений останется на низком уровне.

Иначе говоря, если нет дееспособного института местного самоуправления, то нет реальной демократии, то есть условий для формирования гражданского общества, развития территорий, решения многих иных актуальных проблем российского села и общества в целом.

3. Что препятствует развитию местного самоуправления в России.

В связи с вышеизложенным возникает вопрос «Понимает ли руководство России, насколько важно для страны наличие самостоятельной системы местного самоуправления»? Несомненно. Об этом свидетельствует то, что с начала реформ в России принято 3 закона о местном самоуправлении (в 1991, 1995 и 2003 гг.). Случай беспрецедентный. Причем, все они принимались в канун президентских выборов и преподносились как огромный шаг в развитии демократии в стране.

В действительности же эти законы не внесли никакого вклада в развитие местного самоуправления, значит и демократии в России.

В ходе исследования нами проводился анализ действующей нормативно-правовой базы местного самоуправления в России, в том числе ФЗ № 131. Его итоги показали, что недостатки принятой модели местного самоуправления (дело не только в ФЗ № 131, но и в межбюджетных отношениях) носят не тактический характер, а истекают из ошибочности самой идеологии, заложенной в её основу. Объясняется это тем, что данная модель, предполагает «дележку бюджетного пирога», а не преумножение богатств сельских территорий и страны. Иначе говоря, указанная модель не содержит потенциал развития, поэтому не может быть эффективной.

Формально руководством России осуществлено немало мероприятий, направленных на развитие сельских территорий: в Минэкономразвития и торговли РФ создан Департамент развития территорий, созданы Министерство регионального развития РФ и Министерство здравоохранения и социального развития РФ, за Минсельхозом РФ закреплены функции по развитию сельских территорий, реализуется ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», принят ФЗ № 131 о местном самоуправлении, подготовлена Концепция устойчивого развития сельских территорий и т.д.

Однако нерешенной остается главная проблема развитие местного самоуправления. Сложность её решения заключается в том, что это предполагает перераспределение власти и ресурсов в пользу низового звена системы управления органов власти в поселениях. Но ведущие чиновники, прежде всего федеральные, желая сохранить монополию на власть и ресурсы, тормозят развитие местного самоуправления. Тем самым, в России сама власть стала главным препятствием на пути развития территорий и страны.

Иначе говоря, механизмы преодоления кризиса и развития сельских территорий и государства в целом известны, но в силу причин субъективного характера они остаются не задействованными. В результате, проблема развития местного самоуправления в России из политической и социально-экономической все больше превращается в этическую. Как с точки зрения развития общества, так и в плане соблюдения прав человека, препятствование развитию данного института в 21 веке не только экономически и политически нецелесообразно и накладно, но и неприлично.

Примечательно, что во второй половине 19 века, несмотря на недавнюю отмену крепостного права, в области развития местного самоуправления российская монархия сделала значительно больше, чем нынешние власти в России, продекларировавшие себя демократическими.

Мы внимательно изучили доводы противников местного самоуправления в России (народ не готов, на селе нет кадров, денег на всех не хватает, за рубежом к этому шли 200 лет, в России утерян генетический потенциал, начнутся массовые хищения, развитие местного самоуправления является угрозой для целостности страны) и пришли к выводу, что они несостоятельны. К примеру, одним из наиболее распространенных является аргумент «на селе нет кадров». Но это не причина, а следствие отсутствия дееспособной системы местной власти. Доказательством этому служит то, что в г. Москве кадров вполне достаточно, но по данным Госкомстата РФ по уровню развития местного самоуправления столица находится на последнем месте среди субъектов федерации. Так что дело не в кадрах и прочих благих намерениях.

Во многих случаях решения, принимаемые федеральными и региональными органами власти в области местного самоуправления, не поддаются разумному объяснению. Иногда же дело доходит и до прямых подлогов. Так, в Бюджетном кодексе РФ искажено понятие «собственные доходы», отнеся к ним почти все трансферты. Тем самым, за счет госбюджета искусственно увеличиваются местные бюджеты, что создает иллюзию развития местного самоуправления в России.

Кроме того, бюджеты районных администраций, выполняющих государственные функции, также отнесены к местным бюджетам. Из новой редакции Бюджетного кодекса РФ исключено понятие «минимальные социальные стандарты». В Свердловской области полностью исчезли сельские поселения: в регионе осталось всего 74 муниципальных образований на 5 млн. человек, то есть вся область преобразована в систему городских округов. В Домодедовском районе Московской области несколько десятков деревень, ранее входивших в сельские поселения, присоединены к городскому округу. В ряде других районов Московской области за счет укрупнения количество сельских поселений сократилось в 5 раз и более по сравнению с советским периодом. Подобных примеров в каждом регионе десятки.

Несмотря на кажущуюся хаотичность перечисленных и иных недочетов и неудачных решений в области местного самоуправления, все они имеют четкую направленность сохранение, дальнейшее усиление централизации власти и ресурсов, а значит, препятствуют демократизации политической и социально-экономической жизни российского общества и, тем самым, тормозят развитие сельских территорий и страны в целом.

4. Перспективы развития местного самоуправления в России.

Учеными и практиками предлагаются различные пути развития местного самоуправления в России. Все они предполагают увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Не оспаривая правомочность таких подходов, мы все же считаем, что для России целесообразна иная модель местного самоуправления, в которой заложены более рациональные принципы формирования систем управления, направленные на гармонизацию интересов в системе отношений «население государство бизнес», пополнение бюджетов всех уровней, решение иных актуальных проблем России. Рекомендуемые пути развития местного самоуправления изложены в таблице 2.

Таблица 2. Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления в России

№	Аргументы
1	Совмещение вектора интересов всех уровней управления (организация МСУ на принципах территориального хозрасчета)
2	Демократизация межбюджетных отношений
3	Совершенствование (упрощение) налоговой системы
4	Совершенствование механизма бюджетного выравнивания
5	Выбор рационального варианта систематизации функций МСУ
6	Совершенствование структуры органов МСУ
7	Концентрация функций МСУ в рамках 1-го министерства (ныне в 4-х)
8	Создание вертикали МСУ
9	Возврат к одноуровневому МСУ
10	Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов МСУ

Рассмотрим краткое обоснование по каждому из указанных в таблице направлений развития местного самоуправления.

4.1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления.

Действующая в России модель власти разобщает интересы различных уровней управления. Связано это с тем, что налоги разделены на федеральные, региональные и местные. Причем, чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений. За поселениями же закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сборов. В результате игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений, без чего невозможна децентрализация управления.

Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех уровней власти, то есть организация управления на принципах территориального хозрасчета. Подобное совмещение вектора интересов приведет к тому, что вышестоящие органы власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В итоге, это усилит систему власти в стране, без чего невозможно развитие демократии в России (при слабой власти демократия невозможна в принципе).

Для реализации предложенного подхода распределение всей налоговой массы, формируемой на территории сельского поселения, рекомендуется осуществлять по принципу: «все физические и юридические лица, зарабатывающие на территории поселения, распределяют налоговую массу по уровням управления в определенной пропорции»: поселению 60 %, району 20 %, региону 10 %, федерации 10 % (сохраняя при этом существующие трансферты). Естественно, эти цифры, как и другие, взяты не с потолка. Ориентация на данную пропорцию необходима для приближения доли собственных доходов сельских поселений к общепризнанным стандартам.

Особо следует отметить, что сумма затрат, необходимых для реализации данного предложения, составляет лишь 1,2 % от консолидированного бюджета РФ. Если учесть, что данная мера будет способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой проживает 39 млн. чел. или 27 % населения страны, то следует признать: данные издержки незначительны, то есть, оказывается, не так уж много нужно для решения социальных проблем села, как кажется на первый взгляд.

По нашему мнению, чтобы окупить эти затраты потребуется 2-3 года, но не более 5 лет. Учитывая это, а также ожидаемый социальный и экономический эффект от этих вложений, их следует рассматривать как выгодное инвестирование в развитие сельских территорий и страны.

4.2. Демократизация межбюджетных отношений.

В большинстве сельских поселений 85-95 % бюджетов расходуется на зарплату, коммунальные услуги и ЖКХ. Из этого следует, что местные бюджеты «проедаются», не ориентированы на развитие территорий.

Как уже отмечалось, передовой опыт свидетельствует, что доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете РФ должна составлять 20 %. При этом доходы местных бюджетов на 75 % должны формироваться за счет собственных источников.

4.3. Совершенствование налоговой системы.

Налоговая система должна быть либеральной, стимулирующей развитие, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Рассмотрев возможные варианты, нами рекомендуется заменить НДС, налог на прибыль организаций и налоги на совокупный доход, включая единый сельхозналог, на налог на выручку от реализации продукции, услуг, имущества и имущественных прав (сохраняя при этом существующую налоговую массу). Целесообразность этого предложения продиктована следующими соображениями:

1. НДС является весьма неудобным для предприятий налогом, к тому же допускающим возможность крупных злоупотреблений.

2. Прибыль главный показатель устойчивости экономики предприятия. Но налог на прибыль предприятиями скрывается, из-за чего государство не в состоянии объективно диагностировать «здоровье экономики», а значит, разрабатывать эффективные программы её развития.

Реализация рекомендуемой меры позволит повысить прозрачность экономики, качество бизнес-планирования в предприятиях, а также эффективность государственных программ развития экономики. При этом налог с выручки для большинства хозяйствующих субъектов в сельских поселениях будет находиться в пределах 3-15 %, что вполне приемлемо.

Имеются основания полагать, что указанное упрощение налоговой системы является эффективной мерой либерализации экономики.

4.4. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.

Действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности предполагает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в региональный центр, минуя район. Трансферты в поселения с низкой бюджетной обеспеченностью идут из регионального центра, что усложняет механизм выравнивания, усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона.

В связи с этим предполагается сначала выравнивание проводить в районе, затем перечислять отрицательные трансферты из района в регион, что упростит механизм выравнивания.

4.5. Выбор рационального варианта систематизации функций местной власти.

Совершенствование структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на районном уровне сложна, что мешает эффективной деятельности их работников.

На основе систематизации функций по содержательному признаку нами разработана модель структуры управления районной администрации, которая, как представляется, позволит лучше организовать работу его персонала. В этом несложно убедиться, сравнив фактическую структуру Администрации Кузнецкого района Пензенской области (рис. 1) с его проектной структурой (рис. 2).

4.6. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.

В России за развитие сельских территорий несут ответственность 4 министерства: Минэкономразвития и торговли РФ, Минрегионразвития РФ, Минздрав и соцразвития РФ и Минсельхоз РФ. Согласно правилам формирования систем управления, подобное распыление функций и размытие ответственности неоправданно. В связи с этим, мы считаем целесообразным сосредоточение функций местного характера в одном органе Министерстве по вопросам местного самоуправления РФ, в которое может быть трансформировано Министерство регионального развития РФ.

4.7. Создание вертикали местного самоуправления.

Опыт развитых стран показывает целесообразность создания в России вертикали местного самоуправления, охватывающей все уровни управления (в Великобритании Министерство жилищного хозяйства и местного управления, в Японии Министерство по делам местной автономии и т.д.).

4.8. Возврат к одноуровневому местному самоуправлению.

ФЗ № 131 ввел двухуровневое местное самоуправление, чего раньше в России не было никогда. Практика показывает, что чем дальше от селян отделена власть территориально, тем меньше у них возможность влияния на неё.

Районная администрация малодоступна для сельского населения, к тому же выполняет функции государственного управления, в связи с чем её рекомендуется вернуть в систему государственного управления.

Необходимо также учесть, что система государственного управления должна «просматривать все снизу доверху». Обрыв данной системы на уровне региона, как это предусмотрено ФЗ № 131, нецелесообразен.

4.9. Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления.

Согласно новому закону, органы местного самоуправления могут быть избраны на срок от 2 до 5 лет. На практике в подавляющем большинстве эти органы выбираются на 5 лет.

Опыт свидетельствует, что сроки избрания должны зависеть от уровня управления. На основе анализа данной проблемы, нами рекомендуется 2-х летний срок выборности сельских администраций. Такой срок избрания в органы местной власти практиковался в России в период рассвета земств. Он обеспечивает высокую активность и прозрачность работы органа власти поселения. Его достаточно и для того, чтобы население смогло объективно оценить деятельность органа местного самоуправления.

Опыт также показывает целесообразность более частой смены руководителей (по данному поводу существует вполне справедливое выражение: «власть должна работать бегом»). Рекомендуемый срок продолжительности пребывания в должности руководителя сельской администрации 10 лет. Связано это с тем, что после такого срока работы у большинства руководителей снижается деловая активность, они становятся менее восприимчивыми к новшествам.

На основе экспертной оценки мы попытались определить возможную эффективность от внедрения рекомендуемой модели местного самоуправления. Результаты этой оценки показаны в таблице 3.

№	Результаты
1	Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти
2	Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти в стране
3	Повышение активности и эффективности работы органов власти
4	Улучшение условий для развития бизнеса
5	Активизация деятельности, рост занятости и доходов населения
6	Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения
7	Гармонизация отношений между населением, государством и бизнесом
8	Формирование гражданского общества
9	Активное развитие территорий
10	Снижение противоречий между сельскими и районными администрациями, а также главами регионов и мэрами региональных центров
11	Рост прозрачности экономики, снижение коррупции
12	Снижение социальной напряженности
13	Рост бюджетов всех уровней управления
14	Снижение оттока кадров из села, притока сельского населения в города
15	Повышение качества бизнес-планирования в предприятиях
16	Повышение эффективности государственных программ развития экономики
17	Уменьшение «головных болей» у органов власти по поводу проблем деревни
18	Создание условий для реформы ЖКХ
19	Воспитание у населения уважения к законам и к чужой собственности

В прогнозах оправданна осторожность, особенно в науке. Тем более, учитывая, что в органах власти и научной среде немало оппонентов, не согласных с изложенными выше предложениями. Несмотря на это, мы склонны считать, что рекомендуемая модель местного самоуправления является одной из немногих прорывных социально-экономических технологий, в которых Россия нуждается как никогда. Поэтому мы убеждены в том, что формирование системы местной власти на базе перечисленных принципов обеспечит ускоренное развитие сельских территорий и страны в целом.

Рекомендованный список диссертаций

Социальная организация местного самоуправления на уровне сельского района 1999 год, кандидат социологических наук Скребнев, Владимир Викторович

Специфика кадровой политики в органах городского самоуправления современной России 2005 год, кандидат социологических наук Рубцов, Виктор Николаевич

2003 год, доктор юридических наук Мокрый, Владимир Семенович

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование организации местного самоуправления»

Похожие диссертационные работы по специальности «Социология управления», 22.00.08 шифр ВАК

Формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления 2010 год, доктор экономических наук Шамарова, Гульмира Мухтаровна

2000 год, кандидат социологических наук Миронова, Нина Ивановна

Формирование местного самоуправления в Республике Бурятия в 90-е годы XX века 2003 год, кандидат исторических наук Санжиева, Дарима Сыреновна

Заключение диссертации по теме «Социология управления», Голованов, Иван Андреевич

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Голованов, Иван Андреевич, 2004 год

Самоуправление как форма социальной организации

Местное самоуправление в социальной системе федерального и регионального государственного управления

Структуризация социальной системы местного самоуправления

Совершенствование кадровой политики на муниципальном уровне

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в журнале «Местное самоуправление в Российской Федерации», № 7 за 2007 год

1. Роль местного самоуправления в развитии экономики и территорий.

Таблица 1. Факторы, формирующие условия хозяйствования в аграрном секторе
(при наличии многоукладной экономики)

2. Оценка современного состояния местного самоуправления в России.

3. Что препятствует развитию местного самоуправления в России.

4. Перспективы развития местного самоуправления в России.

Таблица 2. Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления в России

4.1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления.

4.2. Демократизация межбюджетных отношений.

4.3. Совершенствование налоговой системы.

4.4. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.

4.5. Выбор рационального варианта систематизации функций местной власти.

4.6. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.

4.7. Создание вертикали местного самоуправления.

4.8. Возврат к одноуровневому местному самоуправлению.

4.9. Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления.

Интересные статьи

Интересные статьи

Рекомендованный список диссертаций

Социальная организация местного самоуправления на уровне сельского района 1999 год, кандидат социологических наук Скребнев, Владимир Викторович

Специфика кадровой политики в органах городского самоуправления современной России 2005 год, кандидат социологических наук Рубцов, Виктор Николаевич

2003 год, доктор юридических наук Мокрый, Владимир Семенович

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование организации местного самоуправления»

Похожие диссертационные работы по специальности «Социология управления», 22.00.08 шифр ВАК

Формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления 2010 год, доктор экономических наук Шамарова, Гульмира Мухтаровна

2000 год, кандидат социологических наук Миронова, Нина Ивановна

Формирование местного самоуправления в Республике Бурятия в 90-е годы XX века 2003 год, кандидат исторических наук Санжиева, Дарима Сыреновна

Заключение диссертации по теме «Социология управления», Голованов, Иван Андреевич

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Голованов, Иван Андреевич, 2004 год

Самоуправление как форма социальной организации

Местное самоуправление в социальной системе федерального и регионального государственного управления

Структуризация социальной системы местного самоуправления

Совершенствование кадровой политики на муниципальном уровне

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в журнале «Местное самоуправление в Российской Федерации», № 7 за 2007 год

1. Роль местного самоуправления в развитии экономики и территорий.

Таблица 1. Факторы, формирующие условия хозяйствования в аграрном секторе(при наличии многоукладной экономики)

2. Оценка современного состояния местного самоуправления в России.

3. Что препятствует развитию местного самоуправления в России.

4. Перспективы развития местного самоуправления в России.

Таблица 2. Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления в России

4.1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления.

4.2. Демократизация межбюджетных отношений.

4.3. Совершенствование налоговой системы.

4.4. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.

4.5. Выбор рационального варианта систематизации функций местной власти.

4.6. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.

4.7. Создание вертикали местного самоуправления.

4.8. Возврат к одноуровневому местному самоуправлению.

4.9. Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления.

Интересные статьи

Интересные статьи

Таблица 1. Факторы, формирующие условия хозяйствования в аграрном секторе
(при наличии многоукладной экономики)